省人大常委會環(huán)資城建委

為配合做好省人大常委會聽取和審議省政府關(guān)于土地資源管理情況的報告，8月初，我委與省自然資源廳、工信廳等部門溝通對接，了解全省土地資源管理工作情況；9月上旬，邀請部分省人大常委會委員、省人大代表和省人大常委會決策咨詢專家參加，先后赴南京、徐州、鎮(zhèn)江等地開展專題調(diào)研，聽取當?shù)卣捌渎毮懿块T、部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村負責人的意見和建議，實地考察了城鄉(xiāng)建設(shè)、開發(fā)區(qū)工業(yè)企業(yè)、高標準農(nóng)田以及交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施用地項目和現(xiàn)場，并召集省自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、交通運輸?shù)?家部門進行座談交流，重點掌握土地資源保護和利用情況，促進土地管理法以及實施條例在我省的貫徹實施?，F(xiàn)將有關(guān)情況報告如下：

一、主要工作和成效

近年來，省政府及有關(guān)部門堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想和總書記關(guān)于土地管理工作的重要指示批示精神，按照省委決策部署要求，認真落實土地管理法、土地管理法實施條例和省土地管理條例，嚴格落實耕地保護責任，深入推進土地節(jié)約集約利用，國土空間規(guī)劃、重大項目服務(wù)保障等多項工作走在全國前列，為“強富美高”新江蘇建設(shè)提供了堅實的土地資源保障。

（一）堅持規(guī)劃引領(lǐng)，積極打造國土高品質(zhì)空間。省政府主要領(lǐng)導親自主持國土空間規(guī)劃編制工作，立足江蘇資源稟賦，落實國家戰(zhàn)略和省委省政府重大決策部署，堅持“多規(guī)合一”，分級分類推進，系統(tǒng)構(gòu)建我省“四級三類”（省、市、縣、鄉(xiāng)四級，總體規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃三類）國土空間規(guī)劃體系。目前，已形成《江蘇省國土空間規(guī)劃（2020-2035年）（草案）》和13個設(shè)區(qū)市國土空間總體規(guī)劃方案文本，村莊規(guī)劃和詳細規(guī)劃也正有序推進。強化國土空間規(guī)劃和用途管控，走生態(tài)優(yōu)先新路，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，落實生態(tài)保護、基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)等空間管控邊界，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間，引導土地資源高效配置和生產(chǎn)力布局。長三角生態(tài)綠色一體化示范區(qū)、大運河江蘇段等跨區(qū)域或流域地區(qū)規(guī)劃，以及能源、水利等重點領(lǐng)域的專項規(guī)劃取得階段性成果，全省國土空間開發(fā)保護布局不斷優(yōu)化，空間治理能力和水平不斷提升。

（二）強化底線管控，實現(xiàn)土地資源高水平保護。在全國率先劃定國家級生態(tài)保護紅線（陸域）8474.27平方公里、（海域）9676.07平方公里，構(gòu)建了全省生態(tài)安全格局的基礎(chǔ)框架。創(chuàng)新耕地保護新機制，截至2020年底，全省耕地保有量7746萬畝，永久基本農(nóng)田5880萬畝，均超出國家目標任務(wù)，為保障國家糧食安全做出重要貢獻。加強國土空間全域綜合整治，“十三五”期間，共實施土地綜合整治建設(shè)規(guī)模458.62萬畝，建成高標準農(nóng)田197.79萬畝，為科學統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展布局騰出了更多空間。

（三）注重節(jié)約集約，推進建設(shè)用地高效能利用。突出重點、精準保障，強化建設(shè)用地總量和強度雙控，堅持差別化政策指導，優(yōu)先保障重大基礎(chǔ)設(shè)施、重點產(chǎn)業(yè)項目、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和蘇北農(nóng)房改善，高質(zhì)量發(fā)展用地實現(xiàn)應(yīng)保盡保。廣泛開展工業(yè)用地節(jié)約集約利用評價，創(chuàng)新工業(yè)用地管理方式，探索“標準地＋雙信地”配置模式，嚴格執(zhí)行用地標準，以工業(yè)用地制度改革促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，實行全程監(jiān)測跟蹤，向存量空間要效益，“十三五”期間存量供地占比從49.16%提高到65.36%，完成低效用地再開發(fā)利用超50萬畝，消化利用批而未供土地超40萬畝，處置閑置土地5萬余畝，土地利用效率全面提高。

（四）嚴格執(zhí)法監(jiān)管，推動治理能力高標準提升。全面落實土地管理新規(guī)定，發(fā)揮政府和市場作用，不斷完善土地資源管理體制機制，修訂出臺《江蘇省土地管理條例》等配套法規(guī)制度，切實維護農(nóng)民、企業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等各類主體合法權(quán)益。規(guī)范土地征收補償，用好土地審批權(quán)，完善確權(quán)登記體系。推行智能實時監(jiān)管，提高科技支撐能力。強化行政執(zhí)法與刑事司法協(xié)作配合，加大土地違法查處整改力度，健全共同監(jiān)管機制，進一步完善“黨委領(lǐng)導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的治理體系。通過警示約談、限期整改、暫停受理審批等方式，確保有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，全省違法用地綜合整治三年行動整改率達到87%。

二、存在的主要問題和不足

在充分肯定成績的同時，我們也看到，與黨中央要求以及人民群眾期待相比，我省土地資源保護和利用方面還存在一些差距和薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）土地資源供需矛盾突出?！笆奈濉睍r期，我省處在加快轉(zhuǎn)型發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期，各地建設(shè)用地需求旺盛、呼聲較高，有的地方尚不能完全擺脫以往的粗放用地思維模式，期望通過新增建設(shè)用地指標來滿足發(fā)展需求。但全省總體土地開發(fā)強度處于較高水平，特別是蘇南地區(qū)土地資源緊缺，有些地方開發(fā)強度已超國際警戒線。與此同時，在自然資源全面從嚴管理、堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”的宏觀背景下，靠新增建設(shè)占用農(nóng)用地特別是耕地資源的傳統(tǒng)路徑已不可取。

（二）耕地保護壓力較大。目前，全省耕地6388.95萬畝，占全省總面積的43%，永久基本農(nóng)田占比36.3%，遠高于全國平均水平；但人均耕地面積僅為0.8畝左右，低于全國人均1.5畝的水平。受地形地貌、防汛抗洪等因素限制，一些區(qū)域土地復墾難度較大，土地后備資源有限，全省耕地與永久基本農(nóng)田保護壓力持續(xù)加大。一些地方不能很好處理保耕地、保發(fā)展和保生態(tài)的關(guān)系，主要表現(xiàn)為：耕地占補平衡制度執(zhí)行不到位，“占優(yōu)補劣”使“不穩(wěn)定耕地”問題日益凸顯；永久基本農(nóng)田保護責任未有效落實，耕地流轉(zhuǎn)過程中帶來的“非農(nóng)化”“非糧化”等問題尚未得到根本解決；對耕地高強度利用，導致耕地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部功能缺失，土地鹽漬化、水土流失等問題顯現(xiàn)，制約耕地資源的永續(xù)利用及糧食安全的持續(xù)穩(wěn)定。

（三）節(jié)約集約用地水平有待提升。一些地方節(jié)約集約用地意識不強，“以畝產(chǎn)論英雄”的導向不鮮明，粗放利用、浪費土地等現(xiàn)象仍不同程度存在，閑置用地和低效用地依然較多。據(jù)“三調(diào)”數(shù)據(jù)，我省城鎮(zhèn)用地92.15萬公頃，農(nóng)村居民點84.67萬公頃，人均城鎮(zhèn)用地162平方米，人均農(nóng)村用地357平方米，城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)需要調(diào)整優(yōu)化。2019年全省工業(yè)企業(yè)資源集約利用綜合評價顯示，列評的14.15萬家企業(yè)超過平均畝均銷售收入288.5萬元/畝的企業(yè)僅占17.1%，13個設(shè)區(qū)市畝均稅收最高的是最低的5倍以上，120個縣市區(qū)（含高新區(qū)、開發(fā)區(qū)）規(guī)上工業(yè)企業(yè)畝均稅收高低差達20多倍。2020年納入管理目錄的188個國家和省級開發(fā)區(qū)，仍有15個在批準范圍內(nèi)、38個在實際管理范圍內(nèi)存在尚未處置的閑置土地。一邊是部分企業(yè)經(jīng)營不善而導致工業(yè)用地長期閑置，另一邊是開發(fā)區(qū)建設(shè)用地“寸土寸金”，一些重點項目、優(yōu)質(zhì)項目“落地難”。這種情況說明，城鄉(xiāng)建設(shè)從外延擴張向存量挖潛轉(zhuǎn)變還有大量工作要做。

（四）整治違法違規(guī)用地問題需要持續(xù)加力。從農(nóng)村亂占耕地建房問題專項整治底數(shù)摸排情況看，2013年以來發(fā)生至今未整改到位的違法用地問題項目44.99萬個，占地面積59.46萬畝（耕地45.42萬畝）。除已納入農(nóng)村亂占耕地建房問題以外，全省自2013年以來發(fā)生且未整改到位的違法用地中，交通運輸用地面積占比45.35%、工礦倉儲用地面積占比20.67%、公共管理與公共服務(wù)用地面積占比14.98%，其他方面也有不同程度涉及。上述問題存在，反映出一些地方土地執(zhí)法監(jiān)管較為薄弱，有的源頭管控不到位，對企業(yè)用地準入把關(guān)不嚴，未能在前期對企業(yè)用地規(guī)模、資金實力、投資強度進行有效審查；有的后續(xù)管理跟不上，為了招商引資，提供包含土地政策在內(nèi)的大量優(yōu)惠政策，缺少項目后續(xù)管理；有的案件查處不力，未有效形成部門協(xié)同監(jiān)管機制和合力，不能及時對一些違法行為制止查處，法律法規(guī)震懾作用未充分發(fā)揮。

三、幾點建議

土地是人類賴以生存和發(fā)展的重要資源，加強土地資源保護和利用，對新形勢下推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化具有現(xiàn)實而深遠的重要意義。全省上下要深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想和總書記關(guān)于土地管理工作的重要指示批示精神，從思想深處破除以消耗資源、犧牲環(huán)境為代價換取一時經(jīng)濟增長的路徑依賴和思維慣性，真正以資源利用方式的轉(zhuǎn)變促進發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，努力走出一條富有江蘇特色的土地資源保護和利用新路。

（一）以規(guī)劃管控為前提，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局。堅持規(guī)劃先行，貫穿始終，為全省發(fā)展提供更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的國土空間。要高水平構(gòu)建空間規(guī)劃體系。堅持把新發(fā)展理念貫徹落實到國土空間規(guī)劃工作之中，扎實推進省、市、縣、鄉(xiāng)四級國土空間規(guī)劃編制，指導各地完成全省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃優(yōu)化，穩(wěn)妥推進“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制，建立健全具有江蘇特色的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系和政策制度。根據(jù)需要編制區(qū)域性國土空間規(guī)劃，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要強化規(guī)劃剛性約束。指導各地統(tǒng)籌資源環(huán)境承載能力，科學劃定永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，通過規(guī)劃綜合平衡各類建設(shè)項目的空間開發(fā)和土地利用，協(xié)調(diào)規(guī)劃實施與土地要素供應(yīng)，統(tǒng)籌項目的規(guī)劃選址、用地規(guī)模和建設(shè)時序，優(yōu)先保障交通、水利、能源等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目和重要民生項目用地，重點保障自主創(chuàng)新與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地，嚴格控制高能耗、高排放、產(chǎn)能過剩和重復建設(shè)項目上馬。要注重規(guī)劃相互銜接。既要注重全省四級三類國土空間規(guī)劃的有效呼應(yīng)，也要加強各級各類國土空間規(guī)劃與“十四五”規(guī)劃的相互銜接，統(tǒng)一土地開發(fā)、保護、建設(shè)活動必須遵循的基本目標，確保更多規(guī)劃“愿景”能夠落地發(fā)展為“實景”。要發(fā)揮國土空間規(guī)劃在推動新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的重要作用，促進老城加快疏解、提升品質(zhì)，新城總量控制、成片開發(fā)，努力打造美麗宜居城市的高品質(zhì)空間。

（二）以嚴守紅線為底線，遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”。隨著全省耕地保護壓力和占補平衡難度日趨加大，必須全面落實耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護措施，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”，切實保障糧食安全。要加強耕地占補平衡管理。完善以數(shù)量為基礎(chǔ)、產(chǎn)能為核心的占補新機制，切實做到“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)”，加強補充耕地后期管護，統(tǒng)籌省級補充耕地資源調(diào)控，提升占補平衡質(zhì)量。要加強耕地建設(shè)性保護。綜合考慮自然地理格局、土壤條件和生物多樣性等因素，開展耕地質(zhì)量等別年度更新評價，探索構(gòu)建耕地分類保護體系。深入實施耕地質(zhì)量保護與提升行動，大規(guī)模建設(shè)高標準農(nóng)田，對中低質(zhì)量的耕地實施提質(zhì)改造，推進耕地輪作休耕試點。貫徹落實土壤污染防治法有關(guān)規(guī)定，對耕地污染加強調(diào)查評價和分類管理，嚴格污染土地的準入管理。要進一步壓實耕地保護責任。土地管理法實施條例首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護的責任主體，要堅持數(shù)量與質(zhì)量并重，嚴格永久基本農(nóng)田劃定與保護，強化土地督察考核，從嚴查處擅自占用耕地和改變耕地用途行為。

（三）以盤活存量為重點，提高建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。在嚴控建設(shè)用地總量、增量的前提下，針對不同類型的用地，以流量盤活促進存量挖潛，破解保障經(jīng)濟發(fā)展和保護土地資源的“兩難”瓶頸。要深入開展工業(yè)用地效率綜合評價工作。各地特別是各類開發(fā)區(qū)要嚴格執(zhí)行土地使用標準，深入開展節(jié)地綜合評價考核，加強工業(yè)用地全生命周期精細化管理，加快土地資源從閑置到用好、從低效到高效的轉(zhuǎn)變。要綜合運用廠房加層、增資技改、提升改造等方式，推進低效產(chǎn)業(yè)用地再開發(fā)。聚焦不同類型產(chǎn)業(yè)用地合理轉(zhuǎn)換和“退二優(yōu)二”，完善低效產(chǎn)業(yè)用地退出機制，推動產(chǎn)業(yè)項目用地“先存量、后增量”。要盤活城鎮(zhèn)低效用地。聚焦美麗宜居城市建設(shè)，積極推進城市更新試點，加強城市更新與相關(guān)國土空間規(guī)劃的銜接，實現(xiàn)城市存量住房改造提升，不斷拓展生產(chǎn)生活空間，提升城市空間品質(zhì)。大力推進批而未供和閑置土地處置，從源頭提升土地利用效益。落實“增存掛鉤”機制，建立規(guī)劃指標、用地計劃、增減掛鉤等各類指標的協(xié)調(diào)管理制度，進一步盤活利用城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地。要用好農(nóng)村集體建設(shè)用地。在推進美麗田園鄉(xiāng)村建設(shè)進程中，堅持因地制宜，鼓勵低效鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園、閑置農(nóng)房、廢棄公共設(shè)施等農(nóng)村集體建設(shè)用地退出再利用，實現(xiàn)“化零為整”，努力提升農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。

（四）以改革創(chuàng)新為動力，充分激發(fā)土地資源綜合效益。按照積極穩(wěn)妥的原則，深化自然資源領(lǐng)域改革創(chuàng)新，有效釋放政策紅利。要深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革。持續(xù)推動長期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)等工業(yè)用地供應(yīng)方式改革，積極探索適應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈上下游關(guān)系的工業(yè)用地供應(yīng)模式。不斷優(yōu)化升級“雙信地”出讓模式，進一步提高土地配置效益。調(diào)整完善現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)用地政策，加強土地用途兼容復合利用，推動不同產(chǎn)業(yè)用地類型依法合理轉(zhuǎn)換。要穩(wěn)步實施農(nóng)村“三塊地”改革。依法落實農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，完善市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度，推進農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價同責，建立公平合理的入市增值收益分配制度，激活農(nóng)村閑置低效的土地要素，促進鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合。農(nóng)地征用改革要嚴格對照土地管理法第45條允許征用的六種形式，盡快完善新的征地區(qū)片價補償政策，合理提高被征地農(nóng)民個人收益。宅基地改革要做好農(nóng)房抵押、有償退出、流轉(zhuǎn)等制度設(shè)計，以多元化方式保障農(nóng)民居住權(quán)。要扎實推進國土空間全域綜合整治。持續(xù)開展國土空間全域綜合整治試點工作，支持相關(guān)市縣自主開展整治，通過實施農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、生態(tài)保護修復、公共空間治理等綜合性整治活動，加快形成國土空間全域綜合整治制度體系，進一步調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)閑置、低效和存量土地，有效集聚農(nóng)村耕地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展騰出生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。要建立自然生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。進一步深化生態(tài)保護補償制度改革，促進生態(tài)保護地區(qū)和受益地區(qū)的良性互動。增強生態(tài)產(chǎn)品供給能力，實施一批重大生態(tài)保護修復工程，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。建立健全生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、消費與保護的全過程價值實現(xiàn)機制，探索形成具有江蘇特色的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑和政策體系。

（五）以“嚴起來”要求為原則，著力強化土地執(zhí)法監(jiān)管。堅持源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲，用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護土地資源。要堅決遏制新增違法用地。全面貫徹“長牙齒”“嚴起來”要求，加大日常執(zhí)法巡查力度，充分運用衛(wèi)星遙感影像、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等技術(shù)手段，及時發(fā)現(xiàn)制止苗頭性、傾向性違法行為。對新增違法用地堅決“零容忍”，按照“既查事又查人”原則，嚴厲打擊、嚴肅處理，真正做到查處一例、震懾一方。要持續(xù)整治存量違法用地。對存量違法用地要進一步排查摸清底數(shù)，加快整治步伐，對照法律法規(guī)和政策規(guī)定，該完善手續(xù)的完善手續(xù)，該拆除的拆除，該恢復耕地的恢復耕地。要持續(xù)推進農(nóng)村亂占耕地建房專項整治行動。對新增亂占耕地的違法行為做到“源頭嚴防、露頭就打、快速處置”，堅決將最嚴格的耕地保護制度落到實處。