省人大常委會執(zhí)法檢查組

開展?jié)O業(yè)法和省漁業(yè)管理條例（簡稱“一法一條例”）以及我省關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定（簡稱“省禁捕決定”）執(zhí)法檢查，是省人大常委會2021年監(jiān)督工作計劃中的一項重要內容。今年3月下旬，省人大常委會魏國強副主任帶隊赴淮安和宿遷市，就落實省禁捕決定情況進行了先行調研。8月份省人大常委會印發(fā)了執(zhí)法檢查工作方案，成立了省人大常委會執(zhí)法檢查組。9月上旬至10月中旬，先后赴連云港、泰州、南通等地實地察看了現(xiàn)代漁業(yè)產業(yè)園區(qū)、水產品生產和養(yǎng)殖尾水凈化生態(tài)示范基地、海洋漁業(yè)指揮中心以及漁業(yè)執(zhí)法基地，召開了由當?shù)卣捌溆嘘P部門、省人大代表參加的座談會，聽取了省農業(yè)農村廳、當?shù)卣瀼貙嵤耙环ㄒ粭l例”和“省禁捕決定”情況的匯報，以及部分省人大代表的意見和建議。同時，委托南京、淮安、鹽城3個市人大常委會對所在市貫徹實施“一法一條例”和“省禁捕決定”的情況進行了檢查。為推動長三角禁捕聯(lián)動、協(xié)同監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)督方式，邀請上海市人大常委會參與執(zhí)法檢查，跨省聯(lián)動監(jiān)督，交流長江禁捕情況。現(xiàn)將有關情況報告如下：

一、“一法一條例”貫徹實施基本情況

“一法一條例”及“省禁捕決定”頒布實施以來，我省各級政府及其有關部門認真貫徹落實，依法規(guī)范漁業(yè)生產，強化漁業(yè)資源保護，促進漁業(yè)生態(tài)環(huán)境修復，嚴厲打擊各類涉漁違法行為，實現(xiàn)了漁業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。2020年全省水產品總產量490萬噸，居全國第五；漁業(yè)經(jīng)濟總產值3597億元，其中漁業(yè)產值1774億元，居全國第一，占農林牧漁業(yè)總產值的22.3%，水產品加工率26.3%；漁民人均純收入2.98萬元，居全國第一，水產品人均占有量60.9公斤，基本滿足了人民群眾對水產品的需求。

（一）依法規(guī)范水產養(yǎng)殖生產。落實“一法一條例”相關規(guī)定，加強養(yǎng)殖水域灘涂統(tǒng)一規(guī)劃利用，依法核發(fā)養(yǎng)殖證。目前，全省水產養(yǎng)殖面積898萬畝。2017年以來完成新一輪養(yǎng)殖水域灘涂規(guī)劃修編。按照“依法行政、應發(fā)盡發(fā)”的要求，截至2020年底，全省核發(fā)養(yǎng)殖證6300多張，確權面積500多萬畝，占比56%。連云港市核發(fā)養(yǎng)殖證率超90%，基本實現(xiàn)全覆蓋。成功開展河蟹全人工育苗，建成斑紫菜種質基因庫以及河蟹、斑點叉尾鮰和草魚3個國家級遺傳育種中心，主導養(yǎng)殖品種良種覆蓋率達90%。持續(xù)開展“水產養(yǎng)殖投入品”“水產養(yǎng)殖用藥”等專項整治行動，落實食用農產品“治違禁控藥殘促提升”三年行動方案。今年以來全省產地水產品抽檢合格率保持在98%以上。加大漁業(yè)生態(tài)養(yǎng)殖力度，2019年開始制定，今年6月正式發(fā)布省養(yǎng)殖尾水排放標準，目前已實施生態(tài)化改造高標準池塘70萬畝，建成國家級水產健康養(yǎng)殖示范場495個、示范縣8個。

（二）依法加強捕撈管理。在連云港、鹽城開展毛蝦、海蜇等特定品種限額捕撈試點，出臺《關于加強漁船管控實施海洋漁業(yè)資源總量管理的實施意見》，嚴格執(zhí)行農業(yè)部《關于實施海洋捕撈準用漁具和過渡漁具最小網(wǎng)目尺寸制度的通告》，有序壓縮捕撈強度。2020年我省海洋漁業(yè)捕撈量比2015年下降了24.7%。高寶邵伯湖、駱馬湖等實施漁具管理“正面清單”制度，出臺《捕撈準用漁具目錄及標準》。泰州市依法實施捕撈許可證制度，共核發(fā)捕撈許可證5292本。全面推行“港長制”，強化漁港污染防治和漁業(yè)航標維護。連云港引進南極磷蝦產業(yè)園項目，建成國內首艘南極磷蝦專業(yè)捕撈加工船“深藍”號。南通市出臺《關于促進海洋捕撈可持續(xù)發(fā)展的意見》，在政策和資金等方面對遠洋漁業(yè)發(fā)展給予重點扶持，重點推進呂四、洋口國家中心漁港和劉埠一級漁港建設與運營，建成省內最大的現(xiàn)代漁港集群。

（三）依法保護漁業(yè)資源。依法設立近海海域和主要湖泊禁漁區(qū)和禁漁期，落實我省長江流域禁捕退捕工作要求，在長江江蘇段、淮河干流和水產種質資源保護區(qū)等重要漁業(yè)水域實施禁漁制度。目前省內主要江河湖海已經(jīng)實現(xiàn)休禁漁制度全覆蓋。制定《江蘇省水生生物增殖放流工作規(guī)范》，組織開展6月6日全國“放魚日”、長三角區(qū)域水生生物增殖放流等活動，建設海州灣和南黃海海域國家級海洋牧場示范區(qū)。全省建立覆蓋江河湖海等重要漁業(yè)水域共有34個水生生物保護區(qū)，其中32個國家級水產種子資源保護區(qū)，2個省級江豚自然保護區(qū)。依法開展水生野生動物人工繁育、經(jīng)營利用許可和保護專項執(zhí)法行動。實施水生生物資源重大專項暨水生野生動物資源普查項目，為保護和利用水生生物資源提供支撐。

（四）推進漁業(yè)產業(yè)化經(jīng)營。按照省漁業(yè)條例“推進產業(yè)化經(jīng)營，提高漁業(yè)生產效率和漁業(yè)產品質量”的要求，省政府出臺了《關于加快推進漁業(yè)高質量發(fā)展的意見》，調整漁業(yè)產業(yè)結構，建設現(xiàn)代漁業(yè)產業(yè)園，發(fā)展特色水產養(yǎng)殖，培育壯大了河蟹、小龍蝦、青蝦等一批產值超百億元的主導品種和優(yōu)勢產業(yè)，打造了“陽澄湖大閘蟹”“盱眙龍蝦”等享譽國內外的水產品牌，全省特色水產養(yǎng)殖面積占比達80%，特色水產養(yǎng)殖產值超1000億元。大力推進休閑漁業(yè)發(fā)展，推動漁業(yè)產業(yè)融合發(fā)展，增加漁民收入。

（五）依法開展專項執(zhí)法監(jiān)督。持續(xù)推進漁船組織化和漁港綜合化管理，開展沿海漁港消防安全專項檢查，大力整改重要設施設備隱患問題。2020年，全省共開展?jié)O業(yè)安全生產檢查4110批次，整治火災隱患1600艘，清理AIS和北斗問題數(shù)據(jù)783個，注銷“數(shù)據(jù)空掛”“有證無船”的涉漁鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶基礎數(shù)據(jù)311條。持續(xù)開展“中國漁政·亮劍”系列執(zhí)法行動，組織開展以長江流域禁捕、海洋伏季休漁、內陸重點水域禁漁、清理取締涉漁“三無”船舶和“絕戶網(wǎng)”、打擊電捕魚活動、跨區(qū)作業(yè)漁船清理整治、涉外漁業(yè)、水生野生動物保護、水產品質量安全等為重點的專項執(zhí)法。2020年共出動執(zhí)法人員16萬人次，清理整治涉漁浮子筏、高速艇和涉漁“三無”船舶2180艘，清理取締違規(guī)網(wǎng)具6萬余張（頂），查辦各類違法違規(guī)案件6243起，移送司法機關追究刑事責任案件367起。

（六）貫徹長江“十年禁漁”決策部署，落實“省禁捕決定”，全面完成禁捕退捕任務。按照“禁得住、退得出、穩(wěn)得住、管得好”的總要求，于2020年完成了長江禁捕退捕工作任務。共涉及漁船21623艘，漁民41937人，分別占全國的19.4%、18.2%。一是強化宣傳教育。開展禁捕宣傳，發(fā)放宣傳資料10萬余份；在主要江段設立固定告示牌1631個；制作公益宣傳片17部。設立24小時有獎舉報電話。二是落實屬地責任。按照《關于建立完善長江流域禁捕水域網(wǎng)格化管理體系的通知》，實行禁漁屬地“網(wǎng)格化”管理，明確省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河湖長責任，聚焦非法捕撈等禁捕監(jiān)管熱點難點問題，建立暗查暗訪常態(tài)化工作機制，推動禁捕屬地責任的落實。三是加強執(zhí)法力量。落實省編委《關于加強沿江市縣漁政監(jiān)管執(zhí)法機構編制配備的意見》，目前沿江市縣漁政執(zhí)法機構和人員基本配備到位。涉及禁漁管理的35個執(zhí)法機構中，單獨設置漁政執(zhí)法機構的1個，農業(yè)綜合執(zhí)法機構加掛漁政執(zhí)法牌子的34個，每1.5公里長江岸線配備1名執(zhí)法人員，有禁捕任務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調劑2-3名事業(yè)編制人員專職從事禁捕工作，平均每公里岸線1.3人。四是推進漁民安置。逐級抓漁民就業(yè)幫扶工作機制。對有就業(yè)需求的退捕漁民，建立重點幫扶臺賬。對退捕漁民較為集中的地區(qū)，設立1個安置保障工作聯(lián)系點，每季度舉辦1次專場招聘會。因地制宜開展水產養(yǎng)殖、水產品加工、休閑漁業(yè)、畜禽養(yǎng)殖等實用技術分類培訓，引導漁民再就業(yè)。積極開發(fā)護魚員、護堤員、藍藻打撈員等公益性崗位，最大限度保證漁民就業(yè)。同時，落實住房安置政策。對符合城鎮(zhèn)就業(yè)條件的退捕漁民，納入城鎮(zhèn)住房保障范圍；對符合農村危房改造政策的農村困難漁民家庭，納入農村危房改造范圍，保障基本住房安全。南京市參照被征地農民政策，將符合條件的退捕漁民按規(guī)定納入相應的社會保障制度，做到應保盡保，參保率100%。五是建立協(xié)調機制。1.重大事項協(xié)調機制。滬蘇浙皖三省一市聯(lián)合簽訂《長三角地區(qū)聯(lián)合做好長江“十年禁漁”合作備忘錄》，建立監(jiān)管和執(zhí)法信息互通共享平臺。南通啟東市、海門區(qū)與上海崇明區(qū)簽訂《聯(lián)合執(zhí)法備忘錄》，建立漁政合作、信息互通、聯(lián)合執(zhí)法等工作機制。南通市農業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊與蘇州、泰州、無錫三個地級市，常熟、張家港兩個縣級市就長江交界水域禁捕簽訂聯(lián)合執(zhí)法協(xié)議，建立聯(lián)合執(zhí)法行動機制，加強信息溝通共享，合力推進長三角禁漁一體化。2.交界區(qū)域共管機制。按照“工作互幫、優(yōu)勢互補、信息互通、執(zhí)法互助、協(xié)同一致”的原則，南京、馬鞍山、滁州三方簽訂《長江流域禁捕退捕協(xié)作共管協(xié)議》。3.執(zhí)法聯(lián)動機制。建立由公安部門牽頭，漁政、市場監(jiān)管、海事等部門組成的執(zhí)法聯(lián)動機制，形成監(jiān)管合力。2021年以來，我省在長江流域重點水域共組織開展聯(lián)合執(zhí)法、明察暗訪等行動4000余次，清理取締違規(guī)漁具6100余件、涉漁三無船舶152艘，查辦違法違規(guī)案件1941起，非法捕撈得到有效遏制。

二、實施“一法一條例”存在的主要問題

總體來看，“一法一條例”“省禁捕決定”在各地各部門得到了有效實施，但在漁業(yè)生態(tài)養(yǎng)殖、三產融合發(fā)展以及海洋牧場、基礎設施和執(zhí)法隊伍建設等方面還存在一些問題。

（一）漁業(yè)產業(yè)化經(jīng)營有待加強。漁業(yè)科技創(chuàng)新動力不足，轉型升級主動性不強。漁業(yè)生產主體多而散，組織化程度低，抗風險能力和市場地位不高，對促進產業(yè)發(fā)展和帶動漁民增收作用不強；養(yǎng)殖水產品仍以鮮活或初級加工品銷售為主，產品精深加工技術還較落后，漁業(yè)非食物功能深度挖掘及開發(fā)利用不夠，附加值偏低。水產品產地準出與市場準入等檢測比較薄弱；水產品品牌創(chuàng)建力度不夠，主導產業(yè)河蟹品牌眾多，但是區(qū)域品牌、大品牌等全國有影響的知名品牌不多。

（二）池塘生態(tài)化改造任務艱巨。一些地區(qū)因養(yǎng)殖布局不夠合理、養(yǎng)殖方式落后、養(yǎng)殖密度過大、投喂不科學，造成養(yǎng)殖尾水超標排放現(xiàn)象。按照省《池塘養(yǎng)殖尾水排放標準》要求，新（改、擴）建的池塘養(yǎng)殖尾水排放自2021年8月1日起執(zhí)行，現(xiàn)有池塘養(yǎng)殖尾水排放自2023年6月1起執(zhí)行。在新標準實施前對“不達標”池塘全部進行生態(tài)化改造，時間緊、任務重。根據(jù)專家調研分析，如不加快實施池塘生態(tài)化改造，屆時我省將有100多萬畝養(yǎng)殖池塘因不能實現(xiàn)尾水達標排放而被強制清退，必將嚴重影響全省水產品穩(wěn)產保供。

（三）海洋牧場建設步伐不快。海洋牧場是人工增殖海洋漁業(yè)資源的一種方式。按照不同功能，分為養(yǎng)護型、增殖型和休閑型三類。截至目前，全國已建成136個海洋牧場，其中江蘇僅建成2個，在建1個。與周邊沿海省份相比，我省海洋牧場建設規(guī)模較小、數(shù)量偏少，主要原因在于不同的地理環(huán)境、氣候條件和居民消費習慣限制。除了連云港海州灣等個別區(qū)域外，我省發(fā)展增殖型海洋牧場條件不足，建設的海洋牧場多屬養(yǎng)護型，公益性強，經(jīng)濟效益不顯著，社會資本參與度也比較低，建設資金缺口較大。擬建立的休閑型海洋牧場，其海域使用、休閑垂釣船舶屬性等相關政策還有待進一步明確。

（四）漁業(yè)基礎設施建設滯后。部分漁業(yè)養(yǎng)殖池塘建設標準偏低，無尾水處理設施。即使經(jīng)過改造，大部分改造標準也不高，距離現(xiàn)代養(yǎng)殖漁業(yè)發(fā)展、產品質量安全保障存在較大差距；沿海漁港基礎設施建設嚴重滯后，不僅漁業(yè)安全生產風險大而且制約了海洋經(jīng)濟的發(fā)展。由于缺乏科學合理的整體規(guī)劃布局，投入不足，除數(shù)量極少的國家級中心漁港外，其他大部分漁港建設功能單一，僅能滿足捕撈漁船停泊和裝卸的基本功能需求。船舶是漁業(yè)捕撈生產最重要的裝備工具，我省漁業(yè)船舶更新改造進展緩慢，大多數(shù)漁業(yè)船舶馬力小、船體老舊，存在安全隱患。海洋捕撈漁業(yè)船舶以小型和木質船舶為主，安全性能低，不利從事外海、遠洋捕撈作業(yè)。

（五）執(zhí)法隊伍建設亟待加強。新一輪機構改革后，職能調整后的沿海漁業(yè)管理部門的執(zhí)法力量有所削弱。不僅執(zhí)法人員少、執(zhí)法船舶質量差，而且執(zhí)法經(jīng)費也沒有保障。沿海市縣原有30個獨立的漁政隊伍合并到農業(yè)綜合執(zhí)法機構有24個，一線漁政執(zhí)法人員不足300人，海洋漁政執(zhí)法船僅26艘，其中具有覆蓋全省海域巡航能力的僅9艘，管理954公里海岸線、3.75萬平方公里海域、5000多艘漁船和5萬多名船員，執(zhí)法力量明顯不足。原海洋漁業(yè)執(zhí)法可用的4個基地只剩1個。由于海洋漁政執(zhí)法成本費用高，工作經(jīng)費又難保障，部分地方存在“以收定支”“以罰代管”現(xiàn)象。同時，執(zhí)法設施配備和信息化手段滯后，無法滿足正常巡查和快速機動執(zhí)法的需要。

（六）退捕漁民保障有待提升。去年我省長江禁捕工作已經(jīng)完成，做到了“禁得住”。下一步要關注的重點就是“管到位”和“有保障”的問題。我省退捕漁民總體年齡偏大、文化偏低、技能偏弱，50歲以上的占比近60%，初中及以下文化程度的占比超過90%，就業(yè)競爭力整體較弱。目前，退捕漁民轉產就業(yè)已基本完成，全部納入社會保障，但保障水平不高。部分漁民退捕后轉產就業(yè)不穩(wěn)定，收入水平有所下降，退捕漁民“穩(wěn)得住、有保障、能致富”還有一定壓力。

三、推進“一法一條例”貫徹實施的意見和建議

（一）提高站位，依法強化責任落實。漁業(yè)是農業(yè)農村經(jīng)濟的重要組成部分，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手，也是保護生態(tài)環(huán)境的重要環(huán)節(jié)，更是漁民增收致富的物質基礎。鄉(xiāng)村振興首先是產業(yè)振興，江蘇是魚米之鄉(xiāng)，漁業(yè)是我省農業(yè)重要的特色產業(yè)、富民產業(yè)。水產品的有效供給，事關全省老百姓“菜籃子”。當前，在貫徹節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策、落實中央關于“長江禁漁”決策部署，以及太湖、洪澤湖等湖泊圍網(wǎng)養(yǎng)殖面積持續(xù)削減的大背景下，如何保證水產品總量，提高水產品品質，對漁業(yè)發(fā)展提出新的要求。各地各部門要依法強化“一法一條例”中各級政府、各項工作和各項制度責任落實，確保“一法一條例”和“省禁捕決定”得到全面貫徹實施。

（二）強化服務，推動漁業(yè)轉型發(fā)展。以新發(fā)展理念引領全省現(xiàn)代漁業(yè)高質量發(fā)展，切實加強水產養(yǎng)殖技術推廣體系建設，加大水產養(yǎng)殖新技術、新品種、新模式、新裝備的推廣力度，提高漁業(yè)綠色發(fā)展的科技進步水平，推動江蘇漁業(yè)由大變強；切實加強水生動物疫病防控體系建設，落實產地檢疫經(jīng)費、設備和人員保障，明確產地責任，加強水生動物疫病監(jiān)測預警和應急處置；加強水生動物疫病實驗室、漁業(yè)水域水質環(huán)境和水產品質量檢測室等公益性服務檢測平臺建設，為現(xiàn)代漁業(yè)綠色發(fā)展提供技術支撐；推動漁業(yè)規(guī)?；?jīng)營工廠化養(yǎng)殖，強化質量安全管控；完善水產品質量安全監(jiān)管制度，推動建立養(yǎng)殖生產檔案和產品追溯制度，壓實養(yǎng)殖者質量安全責任。

（三）生態(tài)養(yǎng)殖，加強高標準池塘建設。建議參照高標準農田建設，對照省養(yǎng)殖尾水排放強制標準，加強高標準池塘建設。省市縣出臺建設高標準池塘專項扶持政策，并納入政府高質量發(fā)展考核。加快完善水產品質量檢測體系、水產品市場安全準入制度。按照穩(wěn)產保供要求，總結連云港的東辛現(xiàn)代漁業(yè)產業(yè)園區(qū)、徐圩新區(qū)香河生態(tài)園健康水產養(yǎng)殖項目成功經(jīng)驗，大力推進池塘生態(tài)化改造，建立園區(qū)質檢中心，同時為周邊水產養(yǎng)殖提供社會化檢測服務，從源頭上把控水產品質量。推進水產品質量體系認證和品牌建設，強化漁業(yè)養(yǎng)殖水域水質監(jiān)督檢測和魚藥、魚飼料使用監(jiān)督管理，確保水產品質量安全。

（四）加大投入，加快海洋漁業(yè)發(fā)展。海洋漁業(yè)作為沿海經(jīng)濟的重要組成部分，事關沿海地區(qū)高質量發(fā)展全局，要擺上“十四五”發(fā)展的重要位置。省及沿海市、縣人民政府要加大政策和資金支持力度。支持海洋牧場用海審批，設立海洋牧場發(fā)展基金以及創(chuàng)業(yè)投資基金，統(tǒng)籌使用海洋工程建設生態(tài)補償資金，多渠道多方位支持海洋牧場建設；加快遠洋漁船更新?lián)Q代和漁港規(guī)劃建設步伐，鼓勵扶持連云港、南通等沿海地區(qū)發(fā)展遠洋捕撈，推動我省海洋漁業(yè)由近海向深海發(fā)展；支持依托海港及周邊濱海城鎮(zhèn)的獨特漁文化，打造海港經(jīng)濟區(qū)和漁港小鎮(zhèn)，與休閑旅游、觀賞體驗、科普教育等產業(yè)融合發(fā)展，拓寬海洋漁業(yè)發(fā)展和漁民增收空間。

（五）理順關系，加強漁政執(zhí)法能力建設。理順機構改革后漁業(yè)管理體制運行機制，強化一線漁政執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設。建議參照我省沿江漁政執(zhí)法機構編制配備標準，出臺沿海漁政執(zhí)法機構編制配備指導意見；探索沿海執(zhí)法機構省市縣三級共建漁業(yè)行政執(zhí)法隊伍，解決海洋漁業(yè)執(zhí)法能力不足的問題。建議將連云港、南通、鹽城漁政執(zhí)法隊作為省漁政執(zhí)法總隊的支隊，配齊執(zhí)法人員；加快裝備更新改造，加大對基層漁業(yè)執(zhí)法基礎設施、運行維護和執(zhí)法能力建設的投入，加強信息化執(zhí)法手段，適應漁業(yè)管理的需要；加強伏季休漁和長江流域重點水域禁漁執(zhí)法，堅決查處“電毒炸”等非法捕撈行為、“絕戶網(wǎng)”等嚴重破壞資源及水生態(tài)環(huán)境的禁用漁具和涉漁“三無”船舶違法行為，保障漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展和漁民群眾生命財產安全。

（六）拓寬渠道，建立退捕漁民保障長效機制。我省長江禁捕經(jīng)過集中攻堅、連續(xù)奮戰(zhàn)已經(jīng)做到了“禁得住”，但這只是階段性的成果，還需要做到“管得住”。要靠常態(tài)化保障，要靠政策支持和加大投入。對退捕漁民的安置真正做到“退得出、穩(wěn)得住、能致富”，還需要建立長效的保障機制。要深入挖掘退捕水域特別是重點湖泊資源稟賦，探索發(fā)展湖泊“人放天養(yǎng)”生態(tài)漁業(yè)，優(yōu)先吸納退捕漁民就業(yè)；大力開發(fā)面向退捕漁民的護魚巡防、衛(wèi)生保潔、河道管護等公益性崗位。泰州在全國創(chuàng)新成立護魚隊，招錄退捕漁民協(xié)助開展長江禁捕工作的做法，值得大力推廣；鼓勵支持有條件的退捕漁民發(fā)揮特長從事水產養(yǎng)殖、水產品加工等產業(yè)，在培育漁事休閑體驗等地方特色產業(yè)中吸納退捕漁民參與產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)，增加退捕漁民收入。