（2022年2月）

根據(jù)全國人大常委會關(guān)于組織全國人大代表會前視察的要求和省人大常委會工作安排，2月16日至17日，江蘇省直二組全國人大代表和部分解放軍全國人大代表組成專題視察調(diào)研組，赴鎮(zhèn)江市視察城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作，并開展相關(guān)立法調(diào)研。全國人大代表、省人大常委會副主任馬秋林參加視察調(diào)研。

在鎮(zhèn)江調(diào)研期間，圍繞城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作，代表們實(shí)地考察了光大環(huán)保能源（丹陽）公司的生活垃圾焚燒項(xiàng)目、鎮(zhèn)江新區(qū)綜合垃圾處理中心、江蘇丹毛紡織公司綠色轉(zhuǎn)型、西津渡歷史文化街區(qū)和丹陽市容環(huán)境衛(wèi)生等有關(guān)情況。17日上午，視察調(diào)研組在鎮(zhèn)江市召開座談會，聽取鎮(zhèn)江市人大、政府及有關(guān)部門匯報(bào)《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）的實(shí)施情況和對《條例》下一步修改的意見建議。在此基礎(chǔ)上，代表們暢談了視察感想，發(fā)表了意見建議。現(xiàn)將視察調(diào)研情況報(bào)告如下。

一、鎮(zhèn)江城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作情況

近年來，鎮(zhèn)江市高度重視城市管理工作，認(rèn)真貫徹落實(shí)《條例》，不斷完善制度設(shè)計(jì)，壓實(shí)管理責(zé)任，城市管理水平明顯提升，城市市容明顯改觀，長效管理明顯進(jìn)步。

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，健全責(zé)任機(jī)制。鎮(zhèn)江市委、市政府高度重視市容環(huán)衛(wèi)工作，將市容環(huán)衛(wèi)事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，建立健全以公共財(cái)政為基礎(chǔ)的多元化投入機(jī)制，不斷推進(jìn)市容環(huán)衛(wèi)工作健康發(fā)展。依據(jù)《條例》，結(jié)合城市實(shí)際，鎮(zhèn)江市研究制定了《鎮(zhèn)江市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》，并相繼配套出臺《鎮(zhèn)江市城市市容環(huán)衛(wèi)責(zé)任區(qū)制度實(shí)施意見》《鎮(zhèn)江市區(qū)機(jī)動車停車場管理辦法》《鎮(zhèn)江市城市生活垃圾處理收費(fèi)管理辦法》等規(guī)章制度，形成了“1+N”的制度體系，為《條例》的落實(shí)落地提供了剛性支撐。以系統(tǒng)化治理、精細(xì)化管理為目標(biāo)，鎮(zhèn)江市實(shí)行市容環(huán)衛(wèi)責(zé)任區(qū)制度，將市容環(huán)衛(wèi)責(zé)任分解到單位、固定到網(wǎng)格。制定完善《網(wǎng)格化城市管理工作手冊》，建立市域管理坐標(biāo)，科學(xué)設(shè)置物理網(wǎng)格和電子網(wǎng)格，進(jìn)一步明確網(wǎng)格范圍、巡查人員、工作職責(zé)、管理標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)指標(biāo)等要素資源和運(yùn)轉(zhuǎn)流程，建立網(wǎng)格快速響應(yīng)機(jī)制，切實(shí)提高問題發(fā)現(xiàn)、派遣和處置效能。

二是聚焦《條例》實(shí)施，提升治理成效。鎮(zhèn)江市結(jié)合法治宣傳活動，在國家、省、市級媒體及網(wǎng)絡(luò)平臺，集中開展以《條例》為核心、城管專業(yè)法規(guī)為重點(diǎn)的法律知識宣教，不斷增強(qiáng)全民遵守城市管理法律法規(guī)的意識。定期組織基層一線執(zhí)法人員集中學(xué)習(xí)，通過專題授課、案例分析、研討交流、考試考核等多種形式，增強(qiáng)貫徹落實(shí)《條例》的自覺性，提高執(zhí)法業(yè)務(wù)素養(yǎng)和專業(yè)能力。建立城市長效管理考核督查和“雙微”快速處置機(jī)制，以創(chuàng)建“優(yōu)質(zhì)示范路段”和人行道“凈化行動”為抓手，大力實(shí)施占道經(jīng)營、店面外溢、戶外廣告、停車秩序集中整治和 “僵尸車”和窨井蓋專項(xiàng)治理，實(shí)現(xiàn)道路街面立體空間整潔有序。2021年完成新一輪道路市場化保潔招標(biāo)，修訂完善《鎮(zhèn)江市環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量監(jiān)管考核辦法》，全面提高環(huán)衛(wèi)工作質(zhì)量，全市機(jī)械化清掃率達(dá)92.3%。圍繞民生需求，鎮(zhèn)江市持續(xù)實(shí)施“廁所革命”和“停車便利化工程”，2018年以來新建改建公廁212座，新增停車泊位38253個，新增共享單車、助力車33450輛。

三是立足群眾需求，深化系統(tǒng)治理。鎮(zhèn)江市政府堅(jiān)持從“為民、便民、利民”的角度出發(fā)，不斷提升完善城市功能，為人民群眾打造安全、舒適、便利的生活環(huán)境。注重剛性執(zhí)法和規(guī)范管理相結(jié)合，針對人民群眾反映強(qiáng)烈的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)問題，加強(qiáng)城市風(fēng)貌管控，著力提升市容環(huán)境。對建筑垃圾運(yùn)輸公司、渣土車運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行等級化管理考核。在整治占道經(jīng)營方面，對主干道沿線和重點(diǎn)商貿(mào)區(qū)周邊擅自設(shè)置接坡和障礙物行為進(jìn)行規(guī)范整治，開展占道經(jīng)營百日整治、校園周邊環(huán)境整治等一系列集中執(zhí)法行動。按照“提升層次，規(guī)范有序，適當(dāng)增加，常態(tài)長效”的原則，合理設(shè)置便民疏導(dǎo)點(diǎn)和臨時(shí)擺攤緩沖區(qū)，更好地滿足城市低收入群體生活需求。針對違法建設(shè)，出臺《鎮(zhèn)江市城市建成區(qū)違法建設(shè)專項(xiàng)整治工作方案》，結(jié)合既有建筑安全清查工作，堅(jiān)決拆除存在安全隱患、群眾反映強(qiáng)烈的違法建設(shè)，嚴(yán)防嚴(yán)控新增違法建設(shè)，狠抓存量違法建設(shè)消減，常態(tài)化開展防違拆違行動。

四是加快體系建設(shè)，推進(jìn)垃圾分類。鎮(zhèn)江市編制《鎮(zhèn)江市城鄉(xiāng)生活垃圾分類和治理專項(xiàng)規(guī)劃》等4個專項(xiàng)規(guī)劃，制定《鎮(zhèn)江市城鄉(xiāng)生活垃圾分類設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》等5個工作方案和實(shí)施細(xì)則，已形成完整的垃圾分類工作標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)積極推進(jìn)《鎮(zhèn)江市生活垃圾分類管理辦法》《鎮(zhèn)江市餐廚廢棄物管理辦法》立法進(jìn)程，《鎮(zhèn)江市生活垃圾分類管理辦法（草案）》已編制完成，正在申報(bào)省司法平臺法制審查，擬于今年上半年以政府規(guī)章形式頒布實(shí)施。目前，鎮(zhèn)江市公共機(jī)構(gòu)已基本實(shí)現(xiàn)垃圾分類全覆蓋，建成省級垃圾分類達(dá)標(biāo)小區(qū)316個。按照垃圾種類合理配備分類收運(yùn)車輛，加強(qiáng)收運(yùn)車輛全過程監(jiān)管，大力推進(jìn)生活垃圾無害化處置終端項(xiàng)目建設(shè)。目前，鎮(zhèn)江市生活垃圾日焚燒處理能力3150噸，超過每日產(chǎn)生量，實(shí)現(xiàn)生活垃圾全量焚燒、日產(chǎn)日清，生活垃圾無害化處理率達(dá)到100%。

二、《條例》實(shí)施中存在的問題

一是《條例》的社會認(rèn)同度有待提高。城市管理工作的重要性還沒有真正在全社會形成共識，特別是在當(dāng)前城市面貌“變化快速”的新形勢下，有些地方還存在重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)象?！稐l例》社會知曉率、認(rèn)同度不高，普法持續(xù)性和精準(zhǔn)度不足，社會公眾對城市管理要求高，但部分市民對城市管理認(rèn)知度和支持度、參與度不高，少數(shù)執(zhí)法隊(duì)員、協(xié)管人員綜合素質(zhì)不高、法治意識不強(qiáng)，執(zhí)法過程中存在法律法規(guī)運(yùn)用不夠熟練、流程不夠規(guī)范等問題。

二是《條例》適用性有待加強(qiáng)。隨著近些年的城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化，城市管理、市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生管理等方面出現(xiàn)了許多新變化、新情況，也面臨一些新問題，人民群眾關(guān)注程度高。因此《條例》的修改要及時(shí)跟進(jìn)，適應(yīng)新的形勢要求。原《條例》2004年制定，2012年修改，使用時(shí)間較長，已不能完全適應(yīng)當(dāng)前城市發(fā)展趨勢，對城市管理中出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)租賃車輛、共享單車管理等新業(yè)態(tài)尚未覆蓋，執(zhí)法管理上缺少參照條款。個別條款可操作性不強(qiáng)，有的條款《條例》中雖有明文規(guī)定，但由于缺乏有效的現(xiàn)場取證和強(qiáng)制措施，在實(shí)際操作中，普遍存在取證難、違法者拒不執(zhí)行等情況。

三是垃圾分類工作仍需持續(xù)推進(jìn)。垃圾分類是一項(xiàng)系統(tǒng)性、長期性的社會工程，需要從培養(yǎng)一代人的文明習(xí)慣、推動全社會進(jìn)步的角度循序漸進(jìn)抓起。不少地方對垃圾分類工作的認(rèn)識仍停留在技術(shù)層面，就垃圾說垃圾、就分類說分類，缺乏系統(tǒng)思維和科學(xué)謀劃，個別地方重視程度不夠，措施不實(shí)，力度不大。有的地方再生資源回收網(wǎng)點(diǎn)尚未得到有效規(guī)范和整合，致使垃圾分類不徹底、資源再利用率低，可回收物在垃圾分類全鏈條中未實(shí)現(xiàn)“造血功能”。部分地區(qū)受財(cái)政、環(huán)保、規(guī)劃等多種因素影響，垃圾分類終端設(shè)施建設(shè)上進(jìn)展遲緩，政策引導(dǎo)、財(cái)政投入和引進(jìn)社會資本參與等方面力度不夠。

三、意見和建議

通過這次視察調(diào)研，代表們一致認(rèn)為，鎮(zhèn)江市以全國文明城市創(chuàng)建為契機(jī)，扎實(shí)開展環(huán)境秩序、居民小區(qū)、交通秩序等專項(xiàng)整治行動，有效改善了城市整體面貌、提升了環(huán)境衛(wèi)生水平。針對工作中難點(diǎn)堵點(diǎn)問題，鎮(zhèn)江市積極回應(yīng)公共環(huán)境衛(wèi)生、非機(jī)動車停放、農(nóng)貿(mào)市場環(huán)境改善等老百姓關(guān)心的問題，建立長效管理機(jī)制，取得顯著成效，不斷滿足人民群眾對美好宜居生活的向往。代表們對鎮(zhèn)江市在城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理等方面所做的工作，取得的成果，積累的經(jīng)驗(yàn)給予高度評價(jià)，同時(shí)代表們也客觀地分析了《條例》在執(zhí)行過程中存在的短板和問題。圍繞這些短板和問題，代表們積極建言獻(xiàn)策，有針對性地提出了意見和建議。

一是堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于城市管理的重要講話指示精神。習(xí)近平總書記2018年在上?？疾鞎r(shí)指出，“城市管理搞得好，社會才能穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展?！背鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生管理是城市管理和生態(tài)文明工作的重要方面，加強(qiáng)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理有利于創(chuàng)造干凈、整潔、安全、有序的城市環(huán)境，有利于增強(qiáng)人民群眾幸福感、獲得感和安全感，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。習(xí)近平總書記和黨中央對城市管理和環(huán)境衛(wèi)生工作高度重視，特別是城市精細(xì)管理、垃圾分類、廁所革命等，都是由習(xí)近平總書記親自點(diǎn)題、作出批示、提出要求。習(xí)近平總書記指出“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”，“要通過這次疫情防控，把愛國衛(wèi)生運(yùn)動切實(shí)開展起來，豐富愛國衛(wèi)生工作內(nèi)涵，推動從環(huán)境衛(wèi)生治理向全面社會健康管理轉(zhuǎn)變”，“要加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度”，這些都為地方立法提供了根本遵循。在立法過程中，要認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入領(lǐng)會習(xí)近平總書記的重要講話指示精神，不折不扣地加以貫徹落實(shí)。特別是當(dāng)前，疫情防控處于常態(tài)化，通過修改完善條例，有利于推動環(huán)境衛(wèi)生規(guī)范化管理，促進(jìn)公民養(yǎng)成良好衛(wèi)生習(xí)慣，保護(hù)好人民群眾的身體健康。

二是系統(tǒng)梳理把握國家有關(guān)法律法規(guī)要求，注重總結(jié)提煉有效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。地方性立法必須與國家上位法保持一致，“不抵觸”是我們制定地方性法規(guī)的首要原則。目前國家《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《反食品浪費(fèi)法》、《行政處罰法》以及國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)相繼出臺和進(jìn)行了修改，對城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作提出了許多新要求、作出了許多新規(guī)定。在立法過程中，要認(rèn)真對照有關(guān)上位法的規(guī)定，嚴(yán)格把握合法性原則，確保我省城市市容和環(huán)衛(wèi)管理工作依法依規(guī)，有章可循。在保證地方立法與國家上位法保持一致的基礎(chǔ)上，地方立法的特點(diǎn)在于展現(xiàn)地方特色，重點(diǎn)是結(jié)合地方實(shí)際細(xì)化上位法規(guī)定，增強(qiáng)針對性和可操作性。對于目前國家上位法沒有明確的、或處于改革過程中的、我省在實(shí)踐中已有比較成熟經(jīng)驗(yàn)的，特別是得到上級單位或主管部門肯定和推廣的做法，要認(rèn)真加以總結(jié)，提煉吸收到修改后的條例中。近年來，我省先后組織開展了城市環(huán)境綜合整治、城鄉(xiāng)生活垃圾分類和治理、渣土運(yùn)輸治理等專項(xiàng)行動，開展了停車收費(fèi)管理、戶外廣告設(shè)置等整治工作，取得了積極成效，形成了一批實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、制度成果和長效機(jī)制。同時(shí)，我省目前已有5個設(shè)區(qū)市制定了專門的《生活垃圾管理?xiàng)l例》，這些都為省級層面立法提供了理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。通過立法的形式將這些富有成效的經(jīng)驗(yàn)和做法固定下來，必將有力推動全省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作，提升整體城市管理水平。

三是積極應(yīng)對城市管理新問題，主動回應(yīng)人民群眾新期待。近年來，隨著黨中央關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、加快城市更新行動等一系列重大戰(zhàn)略部署的實(shí)施，我省城鄉(xiāng)管理和環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)得到長足發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生深刻變化，人居環(huán)境不斷改善和優(yōu)化。在市容和環(huán)境衛(wèi)生面貌發(fā)生深刻變化、對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、垃圾分類等工作提出了新要求的同時(shí)，也出現(xiàn)了許多新情況、新問題，甚至出現(xiàn)了一些“城市病”，管理工作中也存在著一些責(zé)任不明確、制度不健全、保障不到位等問題。城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理與老百姓生活密切相關(guān)，關(guān)系到人民群眾的幸福感、獲得感和安全感，人民群眾十分關(guān)切和期待。此次條例修改，要對老百姓關(guān)心的垃圾處理設(shè)施建設(shè)、互聯(lián)網(wǎng)租賃車輛管理、攤點(diǎn)經(jīng)營疏導(dǎo)點(diǎn)設(shè)置、架空管線管理等問題進(jìn)行積極回應(yīng)，加強(qiáng)調(diào)研論證，主動回應(yīng)人民群眾新期待。

四是常態(tài)化推進(jìn)垃圾分類工作，夯實(shí)綠色文明城市之基。推進(jìn)生活垃圾分類是一項(xiàng)復(fù)雜性、艱巨性、長期性的工作，既是攻堅(jiān)戰(zhàn)，也是持久戰(zhàn)。相關(guān)職能部門要進(jìn)一步統(tǒng)一思想、強(qiáng)化舉措，聚焦重點(diǎn)、精準(zhǔn)施策，推動垃圾分類工作取得新成效。要拓展宣傳渠道，向群眾普及相關(guān)垃圾分類的知識，提高群眾對美好居住環(huán)境的憂患意識和保護(hù)意識，讓群眾清醒認(rèn)識到垃圾分類是生態(tài)文明新內(nèi)涵的要求，是一份沉甸甸的社會責(zé)任。要圍繞垃圾減量化、資源化、無害化的目標(biāo)，加快推進(jìn)垃圾分類處理，不斷完善垃圾分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理體系，確保垃圾分類工作扎實(shí)有效持續(xù)推進(jìn)。

全國人大代表汪泉、費(fèi)少云、沈仁芳、唐金海、招啟柏、王超、王立峰、王紅軍、胡冶、車捷、余瑞玉、張雄偉、陳黎明、朱小坤、聶永平、王巍等參加視察調(diào)研活動。