省人大常委會預算工委

（2021年9月26日）

為貫徹落實中央和省委關于建立國有資產(chǎn)管理情況報告制度的意見，根據(jù)全國人大及省人大常委會關于加強國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定要求，省十三屆人大常委會第二十五次會議審議省政府關于2020年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告，聽取和審議2020年度國有自然資源資產(chǎn)管理情況的專項報告。為配合做好審議工作，我委開展了系列調研，與省財政廳、自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳、水利廳、審計廳、林業(yè)局6家部門和單位進行座談交流；赴鹽城市、興化市實地調研并察看里下河低洼湖蕩的生態(tài)修復與保護情況；委托淮安市和宿遷市人大常委會預算工委了解有關洪澤湖及其岸線的保護利用情況?，F(xiàn)將調研情況報告如下：

一、基本概況

去年以來，全省各級政府及相關部門深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想，深化自然資源管理體制改革，優(yōu)化國土空間開發(fā)，促進自然資源節(jié)約集約利用，保護資源生態(tài)環(huán)境，為推動全省經(jīng)濟社會高質量發(fā)展奠定了堅實基礎。

（一）自然資源稟賦特征明顯。江蘇轄江臨海，扼淮控湖，整體地勢較為低平，呈“一山兩水七分田”的基本特征，土地資源、水資源、森林資源、濕地資源、海洋資源、自然保護地等資源較為豐富。土地資源自然屬性好，農(nóng)用地、建設用地和未利用地占比約為“六二二”。江河湖庫水域岸線得天獨厚，是全國唯一擁有大江大河大湖大海的省份，水域約占國土空間面積的16.9%，太湖、洪澤湖分別位列我國五大淡水湖的第三和第四。擁有國際重要濕地2處，海岸線全長約954公里，自然岸線保有率44.35%。礦產(chǎn)資源種類較多，已發(fā)現(xiàn)各類礦產(chǎn)133種，查明儲量的有69種。全省森林覆蓋率15.2%，林木覆蓋率達24%，擁有國家級保護區(qū)3個、省級自然保護區(qū)11個，面積共計3958.3平方公里，濕地保有量282萬公頃。

（二）資源生態(tài)保護力度不斷加大。長江岸線保護和生態(tài)河湖建設成效明顯。嚴格長江岸線保護修復，重點圍繞廢棄露天礦山、河口濕地、騰退岸線開展生態(tài)修復，596個岸線利用項目已全部完成整改并通過省級銷號驗收，騰退岸線47公里，復綠面積572.8萬平方米，拆除建構筑物面積124.7萬平方米。太湖15條入湖河流水質全部達Ⅲ類標準以上，一級保護區(qū)基本建成無化區(qū)，4.5萬畝圍網(wǎng)養(yǎng)殖全部退出。出臺大運河生態(tài)環(huán)境保護修復規(guī)劃、洪澤湖生態(tài)保護與科學利用的意見，洪澤湖網(wǎng)格化管理寫進中央實施湖長制指導意見并在全國推廣。系統(tǒng)綜合治理強力推進。開展首批省級山水林田湖草工程試點，大力實施全方位系統(tǒng)綜合治理修復、流域水環(huán)境保護治理、生物多樣性保護、土地整治與污染修復、礦山環(huán)境治理恢復等5大類59個工程項目。國土綠化扎實推進。全面推行林長制，開展森林督查，加強公益林管護，規(guī)范林地用途管制，2020年新增造林52.2萬畝，撫育森林105萬畝。沿江八市全域造林17.4萬畝，沿江100米范圍內(nèi)造林8100畝，千里江堤綠化帶基本貫通。全省林木覆蓋率由2016年的22.5%增加到2020年的24%。濕地和野生動植物保護不斷加強。新增自然濕地保護面積89.85萬畝，修復濕地8.95萬畝。加大自然保護地內(nèi)生態(tài)問題整改，規(guī)劃體系逐步完善，項目建設審核審批趨于規(guī)范。加強珍稀瀕危動植物野外種群保護，推進原生境保護與恢復，開展?jié)竦貫l危鳥類種群和珍稀瀕危植物動態(tài)監(jiān)測。水資源剛性約束持續(xù)強化。在全國率先完成省域范圍取用水管理專項整治，完成連云港石化基地、鹽城濱海港工業(yè)園區(qū)等18項規(guī)劃水資源論證。首創(chuàng)退圩還湖綜合治理，恢復水域面積，提升流域區(qū)域調蓄能力，增加水環(huán)境容量。

（三）自然資源管理水平逐步提升。國土空間布局趨于優(yōu)化。加強規(guī)劃引領并注重規(guī)劃之間的銜接，目前已經(jīng)形成省級國土空間規(guī)劃草案，市縣兩級也全部啟動國土空間總體規(guī)劃編制工作，積極構建符合省情實際的國土空間規(guī)劃體系。加強制度建設，在全國率先出臺《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的實施意見》。在全國率先開展海洋經(jīng)濟高質量發(fā)展監(jiān)測評價指標體系研究試點和養(yǎng)殖用?，F(xiàn)狀調查試點，首批印發(fā)實施海洋軍民融合發(fā)展規(guī)劃實施方案。土地配置效率不斷提高。建立“要素跟著項目走、新增跟著盤活走、分配跟著效率走”的用地計劃管理方式，供地結構進一步優(yōu)化，土地市場總體健康平穩(wěn)。推行政企互信+政企守信的“標準地+雙信地”出讓模式，壓縮企業(yè)投資成本、提升項目落地開工速度，我省的相關做法在全國推廣。水域岸線管控逐步深入。推進河湖水域岸線空間邊界劃定，形成河湖管理范圍劃定的江蘇模式，強化成果共享運用，推動全省河湖水域自然資源統(tǒng)一確權登記。強化重點水域名錄化保護，布局河湖網(wǎng)格化管理并積極開展功能監(jiān)測和健康評估。

二、存在的主要問題

自然資源資產(chǎn)管理涉及范圍廣且專業(yè)性強，同時與頂層設計、體制機制、管理改革、基礎工作等密切相關，我省雖然在自然資源資產(chǎn)管理方面取得了積極成效，但也存在問題短板，需要高度重視并著力解決。

（一）資產(chǎn)家底還不夠準確清晰。一是權屬不清邊界模糊。自然資源資產(chǎn)權利交叉重疊、缺位遺漏及權能不完善等問題較為明顯，資源登記部門眾多，登記類型、登記程序、登記效力、登記簿與權利證書等方面有諸多不同。部分自然資源的內(nèi)涵與外延區(qū)分尚不明確，不同類別資源范圍及權屬有待厘清。如耕地等部分自然資源所有權國家所有和集體所有并存，在進行國有自然資源報告時按照全口徑納入；同一地塊林中有地、地中有林，存在林業(yè)面積和耕地面積重復統(tǒng)計的問題。上述情況對摸清弄實國有自然資源底數(shù)產(chǎn)生不利影響。二是資產(chǎn)價值缺乏計量。目前政府專項報告基本是反映自然資源實物量情況，暫無自然資源資產(chǎn)價值量數(shù)據(jù)。由于資產(chǎn)價格評估體系尚未建立，也未出臺統(tǒng)一的計價、量化標準和會計處理方式，加上會計核算制度不健全，導致自然資源資產(chǎn)價值總量難以體現(xiàn)，自然資源資產(chǎn)管理報告更多體現(xiàn)為資源報告。三是資源的動態(tài)變化反映不及時。部分自然資源數(shù)據(jù)監(jiān)測時段長，即時性不夠，加之以往多頭管理等原因，導致資源家底的動態(tài)變化難以被全面及時掌握。此外，第三次全國國土調查對濕地的定義和調查范圍發(fā)生根本性變化，全省濕地資源總量、分布及結構、保護資源數(shù)據(jù)等發(fā)生很大調整，隨之需要及時開展?jié)竦刭Y源動態(tài)監(jiān)測和數(shù)據(jù)庫更新，相關工作的全面跟進存在滯后性。

（二）管理體制機制還不夠健全。一是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體有待進一步明確。全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制尚未建立，資產(chǎn)權益管理工作缺乏支撐，編制基于價值量的自然資源資產(chǎn)負債表有一定難度。二是協(xié)調共管的格局有待進一步形成。目前土地、森林、礦產(chǎn)、海洋等自然資源的管理職責雖然已經(jīng)整合至自然資源部門，但統(tǒng)一的自然資源管理法律法規(guī)體系尚未形成，與之相適應的管理體制機制也不夠健全。各相關職能部門之間仍然存在管理碎片化、目標差異化、空間重疊化等問題，資源管理仍以單門類管理為主，綜合化管理不足，統(tǒng)籌推進工作面臨現(xiàn)實障礙。有些地方在機構改革后區(qū)級林業(yè)人員和職能劃轉未到位，加上基層力量薄弱、投入不足，給實際工作帶來影響。

（三）重點領域改革還不夠到位。一是土地資源供給和需求的矛盾亟待解決。從調研情況看，土地資源需求呈剛性擴張趨勢，但受生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線邊界等約束，國土空間用途管制趨緊，土地資源供應總量趨緊。另一方面，土地節(jié)約集約利用仍有提升空間，閑置空閑和低效用地依然較多，批而未供、供而未用、用而未盡、建而未投、投而未達標等問題仍然存在。二是水資源節(jié)約利用亟待強化。水質型缺水問題還未系統(tǒng)解決，用水效率仍有較大提升空間。有的地方反映，水質型缺水和季節(jié)性缺水問題并存，一半左右的用水依賴外調，居民日常用水需依靠長距離調引長江水解決。三是自然資源市場化配置和高效利用制度亟待健全。自然資源交易市場還不夠成熟，產(chǎn)權交易規(guī)則還不夠完善，評估方法手段缺乏，價格形成機制存在缺陷，市場化配置程度還有提升空間。

（四）污染治理和生態(tài)修復推進還不夠扎實。一是環(huán)保意識需要持續(xù)增強。部分地區(qū)重發(fā)展輕環(huán)保、重眼前輕長遠的思想仍不同程度存在，生態(tài)修復工作統(tǒng)籌力度需進一步加大，跨區(qū)域、跨流域的污染聯(lián)防聯(lián)治機制有待持續(xù)強化。二是監(jiān)管能力需要不斷提升。生態(tài)環(huán)保執(zhí)法力量較為分散，協(xié)同配合還不夠有力，覆蓋范圍還不夠廣泛，通過執(zhí)法倒逼市場主體加大環(huán)保投入、實現(xiàn)污染達標排放的成效還不夠明顯。三是重點領域生態(tài)安全需要密切關注。部分地區(qū)土壤污染狀況尚未完全摸清，危廢安全處置能力不足，土壤污染治理修復難度較高、投入較大、周期較長，一定程度影響了新上項目的土地使用。部分地區(qū)對耕地和永久基本農(nóng)田保護監(jiān)管不力、永久基本農(nóng)田劃定不規(guī)范、生態(tài)紅線內(nèi)違規(guī)開發(fā)建設并侵占水域林地。工業(yè)廢水、生活污水、農(nóng)業(yè)污水排放給近海河口的水質保護帶來挑戰(zhàn)。一些河湖周邊圍圩養(yǎng)殖蔓延，導致河湖防洪調蓄能力減弱、供水保障能力下降、水生態(tài)環(huán)境受到一定程度破壞。

三、幾點建議

（一）深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，提升自然資源法治實效。一是牢固樹立新發(fā)展理念。堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，協(xié)同推進經(jīng)濟發(fā)展高質量和資源生態(tài)保護高質量，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟，優(yōu)化資源利用結構，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，構建人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局。二是抓好自然資源領域立法工作。落實自然資源立法規(guī)劃，制定出臺省洪澤湖保護條例、省國土空間規(guī)劃條例，適時開展?jié)竦乇Ｗo、自然保護區(qū)建設、礦產(chǎn)資源管理等方面的立法修法工作，加快生態(tài)補償、生態(tài)損害賠償?shù)确矫媪⒎ㄟM程，構建自然資源地方性法規(guī)體系。三是強化自然資源執(zhí)法能力建設。健全“天上看、地上查、視頻探、網(wǎng)上管、群眾報、實時督”的六位一體執(zhí)法體系，加大對違法用地、非法采礦、亂砍濫伐、違法取水等行為的打擊力度，更大力度維護國有自然資源資產(chǎn)的生態(tài)價值。加強執(zhí)法檢查、督察發(fā)現(xiàn)問題整改，強化對違法行為全過程監(jiān)管、全流程監(jiān)督，確保執(zhí)法“嚴起來”，推動“長牙齒的硬措施”落地落實落細。

（二）不斷完善體制機制，夯實自然資源管理基礎。一是進一步弄清國有自然資源資產(chǎn)家底。加強自然資源調查監(jiān)測、確權登記等工作，摸清自然資源和國有自然資源家底。按照全口徑、全覆蓋的要求，掌握自然資源種類、總量、結構、分布、質量等信息。在實事求是、科學合理、分步實施的基礎上，積極推進全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點工作，探索建立權威、統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)價值核算標準或規(guī)范，做實價值量核算，報出“明白賬”。二是進一步推進管理信息化。以資產(chǎn)管理為重點，利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術，完善自然資源數(shù)據(jù)庫和信息共享機制，覆蓋自然資源資產(chǎn)全生命周期，實現(xiàn)對資產(chǎn)全面化、動態(tài)化、精細化的監(jiān)督管理。加強與人大預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的互聯(lián)互通，提升跟蹤監(jiān)督國有自然資源資產(chǎn)管理的水平。三是進一步強化工作協(xié)調。國有自然資源資產(chǎn)管理工作政策性強，且涉及到條線之間、條塊之間的職能分工，要通盤謀劃并一體推進，進一步明確各相關職能部門職責以及地方的屬地管理職責，發(fā)揮主觀能動性、增強橫向協(xié)調性，與開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計相結合，建立健全分工清晰、工作銜接有序、監(jiān)管措施有力、溝通配合順暢的聯(lián)動監(jiān)管機制，形成工作合力。

（三）有力統(tǒng)籌保護和發(fā)展，守好資源生態(tài)安全底線。一是發(fā)揮規(guī)劃引領作用。結合省國土空間規(guī)劃編制，細化落實土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源和海域海島資源等保護和利用專項規(guī)劃編制，全面落實多規(guī)合一，加大全域統(tǒng)籌力度，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和協(xié)調有序的資源開發(fā)保護格局。二是落實河湖生態(tài)長效保護。根據(jù)我省的資源稟賦和生態(tài)底蘊，因地制宜完善水域岸線功能布局，落實長效管護措施，結合耕地和永久基本農(nóng)田具體情況，科學有序實施退圩還湖工程。強化水污染防治，推進產(chǎn)業(yè)轉型升級，一體推進工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、船舶污染源治理，做好河湖漁民轉產(chǎn)就業(yè)工作。推進洪澤湖、里下河低洼湖蕩等水域及其岸線生態(tài)修復，杜絕非法圈圩圍網(wǎng)活動，加速水體流動，增強河湖自我修復能力，提升河湖水源涵養(yǎng)和洪澇調蓄等水生態(tài)功能，全力修復生物棲息環(huán)境。三是推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。全面推行林長制，建立五級林長體系，壓實各方主體責任。深入開展國土綠化，持續(xù)推進長江兩岸造林，繼續(xù)加強沿海防護林體系建設，推進綠美村莊、森林城市建設，有序改造低效林、修復退化林。嚴格監(jiān)管森林資源，持續(xù)推進自然保護地體系建設，加強濕地及野生動植物保護，全力抓好林業(yè)災害防控。四是嚴格土地資源管控。嚴格落實耕地和永久基本農(nóng)田保護制度，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”。實施土地要素精確保障，整體開展農(nóng)用地整治、建設用地整治、生態(tài)保護修復和公共空間治理，形成全域土地綜合整治格局。

（四）扎實推進重點領域改革，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)保值增值。一是探索建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。完善生態(tài)補償范圍、補償標準和補償方式，健全利益補償長效機制。在碳達峰、碳中和目標下，利用自然資源作為生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)載體的優(yōu)勢，積極發(fā)展林業(yè)碳匯，加強海洋碳匯基礎研究，充分發(fā)揮碳市場在自然資源管理和生態(tài)建設、修復、保護中的重要作用。完善綠色低碳政策和市場體系，積極開展碳排放管理和綠色低碳標準研究，深度參與碳排放權交易，努力實現(xiàn)收益最大化。二是加強自然資源收益管理。深入推進國有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和有償使用制度改革，既要通過完善價格形成機制，擴大競爭性出讓，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又要通過總量和強度控制，更好發(fā)揮政府管控作用。除按國家法律和政策規(guī)定可劃撥或無償使用的情形外，全面實行自然資源有償使用。完善自然資源使用權轉讓、出租、抵押市場規(guī)則，維護市場交易秩序。按照以收定支的原則，將自然資源收益管理納入預算管理，統(tǒng)籌安排用于重點項目建設、生態(tài)環(huán)境修復等支出。

（五）認真做好報告工作，推動國有自然資源資產(chǎn)管理監(jiān)督走深走實。一是健全報告機制，提高報告質量。承擔自然資源專項報告工作的牽頭部門要會同有關方面，在全面準確報告國有自然資源資產(chǎn)家底的同時，要突出問題導向，實事求是反映存在問題及其成因，并就深化改革、完善制度、改進管理提出切實可行的工作舉措。要加快自然資源資產(chǎn)負債表的編制工作，建立并完善報表體系和評價指標體系，以國有資本價值及其變化為重點進行定量分析，反映國有自然資源的配置、利用及收益等內(nèi)容，為人大常委會審議專項報告提供參考。二是堅持穩(wěn)步推進，提升監(jiān)督實效。開展人大國有自然資源資產(chǎn)管理監(jiān)督尚處于起步階段，需要在實踐中不斷探索。要綜合運用聽取和審議專項報告、開展專題詢問、進行審議意見落實情況“回頭看”等多種方式，加大監(jiān)督力度，提升監(jiān)督實效，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型。