無(wú)錫市惠山區(qū)人大常委會(huì)人代聯(lián)工委 吳玉娣

2019年11月，習(xí)近平總書記在上海市虹橋街道的基層立法聯(lián)系點(diǎn)考察時(shí)提出，我們走的是一條中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的。2021年10月14日，習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)全過程人民民主的重要制度載體，我們要堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代人大工作，不斷發(fā)展全過程人民民主，鞏固和發(fā)展生動(dòng)活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面。2022年10月16日，二十大報(bào)告專章提出發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主。習(xí)近平總書記在上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)和中央人大工作會(huì)議的講話以及二十大報(bào)告提出的要求，賦予了人大推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度創(chuàng)新與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化新的重要使命，也對(duì)新時(shí)代人大工作的加強(qiáng)和改進(jìn)提出了更高要求。

未來(lái)人大工作的開展需要繼續(xù)發(fā)揮先行示范作用，為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治探索更多的實(shí)踐模式。其中，數(shù)字人大建設(shè)是發(fā)展全過程人民民主的重要突破口，如何更好地利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等新興數(shù)字技術(shù)，加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代人大工作，發(fā)展全過程人民民主，是數(shù)字人大建設(shè)需要解決的重要議題。那么，如何依托新興數(shù)字技術(shù)賦能，通過對(duì)標(biāo)全過程人民民主的要求，使全過程人民民主有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)？

一、全過程人民民主的內(nèi)涵和要求

全過程人民民主的提出是新一代中國(guó)共產(chǎn)黨人根據(jù)馬克思主義民主理論與中國(guó)特色社會(huì)主義民主實(shí)踐探索得出的理論概括，反映了人民民主的價(jià)值屬性和本質(zhì)要求。“全過程民主”也是人民民主在國(guó)家治理體系層面的基本表現(xiàn)，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治對(duì)實(shí)質(zhì)民主的追求。作為一種更高級(jí)的民主形態(tài)，全過程人民民主在具體內(nèi)容、運(yùn)作流程、參與主體和民主績(jī)效方面提出了以下要求。

就具體內(nèi)容而言，全過程人民民主要求民主實(shí)踐把握全局性，不能僅僅局限在民主選舉的過程中，需要將民主的價(jià)值、程序和制度貫徹到協(xié)商、決策、管理和監(jiān)督等其他政治過程之中。同時(shí)還要求民主實(shí)踐不能只停留在政治領(lǐng)域，需要推進(jìn)政治民主、經(jīng)濟(jì)民主和生活民主的有機(jī)統(tǒng)一。

就運(yùn)作流程而言，全過程人民民主要求民主實(shí)踐活動(dòng)實(shí)現(xiàn)時(shí)間和流程上的連續(xù)性。即在任何時(shí)間段，盡管不同的時(shí)間段政治活動(dòng)的側(cè)重點(diǎn)可以有所不同，但民主的要求始終存在，而不是只存在于選舉階段。同時(shí)，“全過程民主”也是重視流程的，民主應(yīng)貫徹到所有流程之中，形成閉路循環(huán)，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。

就參與主體而言，全過程人民民主回應(yīng)了人民民主的要求，在制度設(shè)計(jì)上要求黨委、政府、社會(huì)組織、民眾等不同主體有序參與到民主實(shí)踐中，不同主體各司其職，通力合作，在民主實(shí)踐中建立協(xié)同合作關(guān)系，這強(qiáng)化了各類主體的耦合關(guān)系。同時(shí)嘗試開拓多渠道民主參與機(jī)制，讓不同主體能夠參與到多種民主實(shí)踐之中。

就民主績(jī)效而言，全過程人民民主要求民主實(shí)踐必須是管用的、具有實(shí)效性的，而非流于形式的。全過程人民民主它提出了民主建設(shè)是一個(gè)整體，不能把民主與治理割裂開來(lái)。民主政治必須產(chǎn)生治理績(jī)效，良好的治理將為民主政治提供穩(wěn)定的支持，兩者相輔相成。

二、基層人大在數(shù)字化改革方面的實(shí)踐

惠山人大數(shù)字化改革的模式，從最初的人大機(jī)關(guān)官方網(wǎng)站、內(nèi)部局域網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)、智能化、無(wú)紙化辦公到近期的“智慧人大”，核心就是充分利用網(wǎng)絡(luò)資源加強(qiáng)人大職權(quán)行使，代表履職從線下延展至線上。目前惠山人大已建的信息系統(tǒng)有:預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)、人大代表履職信息平臺(tái)、備案審查信息平臺(tái)等，由于各系統(tǒng)分別由不同的軟件公司開發(fā)，各數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，條塊分割，網(wǎng)絡(luò)信息資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同還不夠；人大工作者接受新事物新知識(shí)意識(shí)不夠強(qiáng)，信息化素養(yǎng)還有待提高。

（一）預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)。根據(jù)市人大對(duì)于推進(jìn)地方預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見，積極推進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作。2020年區(qū)人大開發(fā)了一套監(jiān)督系統(tǒng)，該系統(tǒng)設(shè)置了預(yù)決算審查、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、專題監(jiān)督、監(jiān)督預(yù)警、審計(jì)監(jiān)督、國(guó)資監(jiān)督、綜合分析、資料文庫(kù)等8個(gè)基本功能模塊。為區(qū)人大更加精準(zhǔn)開展預(yù)算監(jiān)督提供了大數(shù)據(jù)支撐，包括一查詢政府全口徑預(yù)算涉及的各類數(shù)據(jù)報(bào)表；二對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)設(shè)分析和自定義分析，運(yùn)用多種圖表展示分析成果，使復(fù)雜數(shù)據(jù)可視化，方便閱讀分析；三實(shí)現(xiàn)財(cái)政數(shù)據(jù)與各部門預(yù)算數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，可通過數(shù)據(jù)穿透，追溯部門預(yù)算相關(guān)數(shù)據(jù)；四配置搜索功能，實(shí)現(xiàn)全文檢索和報(bào)表快速定位。目前該系統(tǒng)尚處于試運(yùn)行階段，設(shè)置了一定的開放權(quán)限，系統(tǒng)數(shù)據(jù)主要根據(jù)區(qū)財(cái)政局提供的各類財(cái)務(wù)報(bào)表取得，尚未完成與區(qū)本級(jí)財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)的直接對(duì)接，無(wú)法掌握部門預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行實(shí)時(shí)情況，對(duì)財(cái)政預(yù)算資金支出缺乏動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

（二）人大代表履職信息平臺(tái)。早在2015年惠山區(qū)人大就開啟了人大代表履職信息平臺(tái)建設(shè)，2017年開通“惠山人大”微信公眾號(hào)，成為宣傳惠山人大及代表工作的主陣地。各代表小組通過建立微信群，實(shí)現(xiàn)代表活動(dòng)信息發(fā)布、學(xué)習(xí)互動(dòng)、即時(shí)反映社情民意的“線上通”。2021年區(qū)人大開通“履職為民”區(qū)人大代表履職平臺(tái)，該平臺(tái)有手機(jī)APP移動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)移動(dòng)端數(shù)據(jù)和電腦端數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)互通。該平臺(tái)開設(shè)了人大代表信息在線查詢、議案建議網(wǎng)上提交、履職活動(dòng)在線通知、移動(dòng)考勤等功能，將每位區(qū)人大代表納入履職信息化管理。今年以來(lái)，區(qū)人大利用履職平臺(tái)“議案建議”模塊功能，從建議提出、交辦、承辦、答復(fù)到代表滿意度測(cè)評(píng)，全程以線上形式公示，做到代表建議“陽(yáng)光辦理”，實(shí)現(xiàn)了代表建議數(shù)字化閉環(huán)督辦。2022年全區(qū)全力推進(jìn) “家站點(diǎn)”信息化建設(shè)，通過線上議事會(huì)、線上問政會(huì)、代表在線直播、開通代表收集民意小程序等形式，促進(jìn)代表履職“移動(dòng)”，解民困紓民憂，實(shí)現(xiàn)接待“零接觸”，讓民意實(shí)時(shí)落地，抗“疫”服務(wù)兩不誤，在代表和群眾之間架起一座“云上連心橋”。下一步，該信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)庫(kù)將爭(zhēng)取與“一府一委兩院”的數(shù)據(jù)庫(kù)打通，實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)抓取。

（三）備案審查信息平臺(tái)。2019年底區(qū)人大起用了由省人大統(tǒng)一開發(fā)的人大常委會(huì)備案審查信息平臺(tái)，該平臺(tái)包含報(bào)備系統(tǒng)、審查建議系統(tǒng)、備案系統(tǒng)、審查系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)五大功能。主要特點(diǎn)：一是實(shí)現(xiàn)了上下左右貫通。覆蓋省市區(qū)三級(jí)人大常委會(huì)，將全省所有立法主體納入了平臺(tái)，全省各級(jí)人大常委會(huì)之間的報(bào)備與審查、信息交流、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等實(shí)現(xiàn)了“一網(wǎng)通辦”。二是提高工作質(zhì)量和效率。各報(bào)備單位可以利用信息平臺(tái)在線模板生成工具，實(shí)現(xiàn)報(bào)備文件的智能格式轉(zhuǎn)化，減少了各報(bào)備單位重新排版的工作環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提高工作效率，同時(shí)有效解決報(bào)備文件格式不規(guī)范的問題，使報(bào)備的各項(xiàng)紙質(zhì)、電子材料格式實(shí)現(xiàn)規(guī)范統(tǒng)一。三是初步實(shí)現(xiàn)智能輔助功能。能夠與專業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)的聯(lián)通，具有自動(dòng)匹配上位法、智能比對(duì)條款項(xiàng)、同義詞提醒、敏感詞標(biāo)紅等特色功能，為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)全流程智能審查打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。該系統(tǒng)由區(qū)人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法工委具體負(fù)責(zé)和操作，截止目前已收到3件規(guī)范性文件備案，3件規(guī)范性文件備案審查。

三、推進(jìn)“數(shù)字人大”建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持的原則

依托數(shù)字技術(shù)賦能全過程人民民主是數(shù)字人大建設(shè)可供選擇的路徑。人大通過推進(jìn)數(shù)字技術(shù)平臺(tái)建設(shè)和數(shù)字化流程轉(zhuǎn)換，將數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)嵌入到人大工作流程之中。在數(shù)字化建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過制度設(shè)計(jì)等一系列個(gè)體智慧的運(yùn)用，使得數(shù)據(jù)價(jià)值得以提升，實(shí)現(xiàn)個(gè)體智慧與數(shù)字技術(shù)協(xié)同。在新興數(shù)字技術(shù)、數(shù)據(jù)和人大工作的銜接之中，最大限度激發(fā)新興數(shù)字技術(shù)轉(zhuǎn)化為人大工作績(jī)效的能力?？傮w而言，該路徑以精準(zhǔn)、智能、系統(tǒng)和管用的原則為導(dǎo)向。

（一）精準(zhǔn)原則。精準(zhǔn)是全過程人民民主依托新興數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，在個(gè)體需求抓取和數(shù)據(jù)分析處理方面具有更大的優(yōu)越性，在政府與人民群眾互動(dòng)過程中能夠更加精準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)人民群眾需求與政府反饋的相互銜接。

（二）智能原則。智能是在民主建設(shè)流程中，通過一系列制度設(shè)計(jì)，將新興數(shù)字技術(shù)嵌入到民主互動(dòng)流程之中，使得新興數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)在其中發(fā)揮更大的效能。

（三）系統(tǒng)原則。系統(tǒng)是全過程人民民主理論的核心要求，通過新興數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用，從制度設(shè)計(jì)上打通不同流程、層級(jí)、場(chǎng)景、主體和部門間的關(guān)系，使“全過程”要求貫徹到民主設(shè)計(jì)之中，形成橫向到邊、縱向到底的民主閉環(huán)系統(tǒng)。

（四）管用原則。管用是對(duì)全過程人民民主在運(yùn)作過程中提出更高的績(jī)效要求，即全過程人民民主的推進(jìn)要以服務(wù)人民群眾的切身利益關(guān)切，帶來(lái)更好的治理績(jī)效為目標(biāo)。

四、推進(jìn)“數(shù)字人大”建設(shè)的幾點(diǎn)建議

數(shù)字化改革是一個(gè)探索實(shí)踐、循序漸進(jìn)的過程。與以往的人大機(jī)關(guān)信息化、“智慧人大”不同的是，“數(shù)字人大”的數(shù)字賦能程度更高、更全面，是運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)、數(shù)字化思維、數(shù)字化認(rèn)知對(duì)人大履職的機(jī)制、方式、流程、工具的全方位覆蓋。以提高常委會(huì)審議質(zhì)量和代表履職能力為“核心導(dǎo)向”，建議從以下幾個(gè)方面推進(jìn)數(shù)字人大建設(shè)。

（一）加強(qiáng)戰(zhàn)略謀劃，注重頂層設(shè)計(jì)。人大數(shù)字化建設(shè)代表著一種新治理模式和服務(wù)典范的變遷，不是簡(jiǎn)單地應(yīng)用數(shù)字技術(shù)，而是再造人大工作流程和代表履職模式，是一個(gè)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其本身需要科學(xué)的規(guī)劃與管理。數(shù)字化建設(shè)需要有一個(gè)近、中、長(zhǎng)期規(guī)劃，要設(shè)定一個(gè)總目標(biāo)，堅(jiān)持系統(tǒng)集成，重塑整體架構(gòu)，研究制定新時(shí)代人大數(shù)字化建設(shè)總體規(guī)劃，構(gòu)建統(tǒng)一部署、上下聯(lián)動(dòng)、運(yùn)行高效的工作格局。要堅(jiān)持“統(tǒng)籌兼顧、分步實(shí)施，統(tǒng)一平臺(tái)、資源共享、統(tǒng)一管理、安全可控”的原則，建成一個(gè)以應(yīng)用、管理與服務(wù)一體化，場(chǎng)景豐富、形式活潑、履職精準(zhǔn)、實(shí)用性強(qiáng)的操作系統(tǒng)，使人大系統(tǒng)上下貫通、左右聯(lián)接、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、便捷高效。在具體工作中，既要自下而上的首創(chuàng)探索，也要自上而下規(guī)劃指導(dǎo)，以最終形成一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一規(guī)范的人大數(shù)字化實(shí)施方案，使各系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)達(dá)到功能和效益最大化。

（二）把握法定職能，豐富應(yīng)用場(chǎng)景。數(shù)字賦能不是萬(wàn)能，只有融入人大工作實(shí)際才有執(zhí)行能力。人大工作法律性、程序性、規(guī)范性較強(qiáng)，必須在法律框架下守正創(chuàng)新。人大各類應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)不是全盤否定、廢除原有的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，而是基于原有系統(tǒng)在更高層面的綜合集成和增量開發(fā)，實(shí)現(xiàn)整體優(yōu)化。存量?jī)?yōu)化和增量開發(fā)都要圍繞“核心導(dǎo)向”，即在提高服務(wù)常委會(huì)審議質(zhì)量和代表履職能力的大場(chǎng)景中去思考和謀劃應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)，不應(yīng)僅局限于具體業(yè)務(wù)工作的便捷化、可視化，要打破條塊分割、條線孤立的碎片化模式，迭代升級(jí)原有改革、推動(dòng)改革系統(tǒng)集成。要堅(jiān)持從“事”到“制”和“治”轉(zhuǎn)變的思維，打造有普遍共性、基層反映好、管用實(shí)用的應(yīng)用場(chǎng)景，避免一次性、短期性、零碎化的應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)，杜絕“數(shù)字化形式主義”，防止簡(jiǎn)單、機(jī)械地把線下工作搬到線上的“偽數(shù)字化改革”。要進(jìn)一步突出需求導(dǎo)向，解決實(shí)際問題，多輪次摸排基層和具體工作人員的真實(shí)需求，充分吸納創(chuàng)新思維，問需于民、問計(jì)于民、集思廣益、博采眾長(zhǎng)，推動(dòng)人大應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)持續(xù)迭代、提質(zhì)增效。

（三）強(qiáng)化開放共享，做好互聯(lián)互通。一個(gè)開放的、參與的數(shù)字人大，將在中國(guó)民主政治中扮演重要角色。數(shù)字人大建設(shè)的實(shí)質(zhì)是將人大依法履職工作在線化、數(shù)據(jù)化。要打造全面、完整的數(shù)字人大平臺(tái)，關(guān)鍵要破除數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源互聯(lián)互通和融合共享。一是上下聯(lián)通，包括省市區(qū)三級(jí)人大信息資源的信息共享。二是左右聯(lián)通，加強(qiáng)與政府大數(shù)據(jù)的對(duì)接，建立跨部門、跨層級(jí)數(shù)據(jù)集聚的長(zhǎng)效機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)、跨層級(jí)政務(wù)數(shù)據(jù)有效共享，提升與政府部門之間的信息流通水平，提升人大監(jiān)督的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。三是內(nèi)外聯(lián)通，依法公開人大工作，讓人大信息資源更好為代表、社會(huì)公眾服務(wù)。擴(kuò)大群眾參與人大工作的網(wǎng)上渠道，建立群眾意見建議處理的網(wǎng)上反饋機(jī)制。促進(jìn)人大工作更好的反映民意、匯集民智。用線上活動(dòng)促進(jìn)線下管理，實(shí)現(xiàn)線上線下統(tǒng)籌推進(jìn)、良性互動(dòng)，打通代表聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”。

（四）健全制度體系，確保數(shù)據(jù)安全。數(shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)傳統(tǒng)的人大工作方式帶來(lái)深刻影響和變革，必須做好融合、磨合、整合的文章。堅(jiān)持新故相推、敢于破舊立新，建立與數(shù)字化相匹配的新的工作管理機(jī)制，推進(jìn)流程再造、業(yè)務(wù)變革、管理重組。建立信息安全工作機(jī)制，筑牢安全“防火墻”。要規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，保障數(shù)據(jù)安全。開展數(shù)據(jù)處理活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法律、法規(guī)，履行數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)，注重保護(hù)公民、組織的合法權(quán)益。嚴(yán)格落實(shí)數(shù)據(jù)信息安全責(zé)任制，認(rèn)真把好體系防護(hù)關(guān)、數(shù)據(jù)審核關(guān)、授權(quán)管理關(guān)。完善基于平臺(tái)、數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)、終端等的多層立體安全防護(hù)體系。嚴(yán)格遵守信息安全等級(jí)分級(jí)保護(hù)制度，守住數(shù)據(jù)安全底線，主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域的信息和數(shù)據(jù)展示，應(yīng)兼顧充分共享和安全保密。制定網(wǎng)絡(luò)安全事件應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案，明確分工及工作流程，并定期組織應(yīng)急演練。要加強(qiáng)陣地管理，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)和研判，引領(lǐng)網(wǎng)絡(luò)輿論走向，牢牢掌握網(wǎng)絡(luò)政治動(dòng)員主導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。建立網(wǎng)絡(luò)民意收集、整理、吸納、反饋的長(zhǎng)效機(jī)制，借助網(wǎng)絡(luò)發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，積極回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)民意與現(xiàn)實(shí)履職相結(jié)合。

（五）建強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，提升實(shí)操素養(yǎng)。數(shù)字化建設(shè)具有很強(qiáng)的專業(yè)性，必須打造一支既懂信息技術(shù)又懂人大工作的專業(yè)化、復(fù)合型機(jī)構(gòu)隊(duì)伍。一要有計(jì)劃、分層次對(duì)人大干部和人大代表加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和實(shí)踐鍛煉，特別是“互聯(lián)網(wǎng)+人大工作”方面技術(shù)知識(shí)和操作系統(tǒng)的教育培訓(xùn)，著力解決一些人大干部和人大代表不敢用網(wǎng)、不會(huì)用網(wǎng)、不善用網(wǎng)的問題，不斷增強(qiáng)其數(shù)字意識(shí)、數(shù)字思維和數(shù)字能力。二要強(qiáng)化工作保障，各級(jí)人大、政府及有關(guān)部門要在資金、技術(shù)、數(shù)據(jù)等方面對(duì)人大信息系統(tǒng)建設(shè)給予大力支持，確保信息系統(tǒng)有序運(yùn)行，提升其安全可控水平。三要培育人大數(shù)字化文化，加強(qiáng)全員教育培訓(xùn)，推動(dòng)人大工作者養(yǎng)成數(shù)字化習(xí)慣，適應(yīng)數(shù)字化環(huán)境“數(shù)字人大”建設(shè)，即利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和應(yīng)用重塑和提升人大行使職權(quán)的渠道和方式。