南京市鼓樓區(qū)人大常委會(huì) 陸敏 肖朝暉 樊德寶 胡蓉等

一、全過(guò)程人民民主與地方治理現(xiàn)代化的邏輯表達(dá)

（一）社會(huì)主義民主的價(jià)值邏輯

民主與法治，是當(dāng)今世界范圍內(nèi)被普遍認(rèn)可和廣泛接受的共同價(jià)值。黨的二十大報(bào)告明確指出“人民民主是社會(huì)主義的生命，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的應(yīng)有之義?！比嗣癞?dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心，依法治國(guó)是國(guó)家治理的基本方式。隨著我國(guó)社會(huì)的不斷深入發(fā)展，特別是改革開放以來(lái)，在政治經(jīng)濟(jì)文化等各方面取得了諸多成績(jī)，隨之也面臨著一些新的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革目標(biāo)正是基于對(duì)既有經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與未來(lái)發(fā)展方向的研判所提出來(lái)的，而在此背景下所提出的“全過(guò)程人民民主”也是中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的邏輯必然。

習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議上的重要講話，站在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的高度，深入系統(tǒng)地闡述了全過(guò)程人民民主的重大理念，并明確指出完整的制度程序和系統(tǒng)的參與實(shí)踐是全過(guò)程人民民主的兩個(gè)支撐。《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》要求“積極發(fā)展全過(guò)程人民民主，健全全面、廣泛、有機(jī)銜接的人民當(dāng)家作主制度體系，構(gòu)建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大人民有序政治參與，使各方面制度和國(guó)家治理更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造?！?/p>

與西方自由民主理論不同，我國(guó)的全過(guò)程人民民主是過(guò)程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國(guó)家意志的統(tǒng)一，既彰顯了“以人民為中心”的發(fā)展思想，同時(shí)對(duì)應(yīng)馬克思主義關(guān)于“人的自由而全面發(fā)展”的價(jià)值邏輯自洽。全過(guò)程人民民主從馬克思主義“人民性”這一特質(zhì)出發(fā)，不僅注重民主主體的廣泛性，更注重民主權(quán)利的真實(shí)性，為克服西方選舉民主的治理困境提供了參考，開創(chuàng)了政治文明的新形態(tài)。

（二）推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的制度邏輯

治理體系和治理能力是制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。黨的二十大報(bào)告將“全過(guò)程人民民主制度化、規(guī)范化、程序化水平進(jìn)一步提高，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系更加完善”列入未來(lái)五年全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的主要目標(biāo)任務(wù)之一。推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是發(fā)展和完善社會(huì)主義民主法治建設(shè)的重要內(nèi)容，而全過(guò)程人民民主和治理體系、治理能力現(xiàn)代化所要求的制度化、規(guī)范化和程序化發(fā)展，實(shí)質(zhì)上也是社會(huì)主義法治的基本要求。從法理依據(jù)上講，人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，通過(guò)立法形成完備的法律制度和規(guī)范體系，并按照憲法和法律所賦予的職責(zé)，確保人民群眾依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，在法治軌道上推進(jìn)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，人大工作應(yīng)在治國(guó)理政的大局中進(jìn)行整體考量，在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)中加以推進(jìn)，以制度的高效運(yùn)行保障公民權(quán)利、以法律的有效執(zhí)行制約行政權(quán)力。綜上所述，要推進(jìn)全過(guò)程人民民主建設(shè)、提高治理能力和治理現(xiàn)代化水平，必須牢牢堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，這既是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的基本形式，也是我國(guó)社會(huì)主義法治的支撐載體。

（三）參與現(xiàn)代化治理的人大實(shí)踐邏輯

黨的二十大強(qiáng)調(diào)要“完善社會(huì)治理體系，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！比嗣翊泶髸?huì)制度作為我國(guó)的根本政治制度，是群眾參與社會(huì)治理的重要制度載體，其根本在于堅(jiān)持人民主體地位。進(jìn)入新發(fā)展階段，地方人大及其常委會(huì)依照法定職權(quán)，代表基層群眾履職行權(quán)，監(jiān)督“一府一委兩院”，從而間接治理社會(huì)事務(wù)，體現(xiàn)了人民性、民主性、法制性和程序性的有機(jī)統(tǒng)一，其內(nèi)涵和要求同黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主、實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)是一致的。治理現(xiàn)代化必然要求制度運(yùn)行要全過(guò)程的保障人民民主，只有這樣才能充分發(fā)揮制度功能、取得治理成效。以根本政治制度的有效運(yùn)行充分保障民意表達(dá)和民眾參與，促進(jìn)社會(huì)各階層利益的均衡表達(dá)與順暢溝通，推動(dòng)政府依法行政和民主決策，形成權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及全社會(huì)協(xié)同共治的良好局面，從而保證憲法和法律法規(guī)所確立的各項(xiàng)政策、制度和規(guī)范得到全面有效實(shí)施，并在此過(guò)程中推動(dòng)全過(guò)程人民民主的重大理念和治理現(xiàn)代化實(shí)踐要求得以充分貫徹執(zhí)行，是做好人大工作的題中應(yīng)有之義。

二、地方人大參與治理應(yīng)注重的若干關(guān)系

（一）地方人大與基層治理的關(guān)系

在基層治理中，地方人大既是實(shí)踐者、又是推動(dòng)者。地方人大及其常委會(huì)在區(qū)域治理中不僅扮演著重要角色，也擔(dān)負(fù)著特殊使命，在推動(dòng)區(qū)域發(fā)展、推進(jìn)地方治理能力現(xiàn)代化上有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

首先，人大參與治理是自身職責(zé)所在。中央人大工作會(huì)議首次提出關(guān)于人大“四個(gè)機(jī)關(guān)”的職能定位，進(jìn)一步明確了人民代表大會(huì)的本質(zhì)屬性和職責(zé)使命。人大作為自覺(jué)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)、保證人民當(dāng)家作主的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)，可以有效發(fā)揮根本政治制度對(duì)社會(huì)治理的支撐和保障作用，把脈政府關(guān)于社會(huì)治理的決策部署，從而推進(jìn)依法治國(guó)與為民用權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。其次，間接治理拓展了人大履職空間。基層人大通過(guò)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，來(lái)討論和決定事關(guān)地方改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問(wèn)題、涉及區(qū)域民生的重要事項(xiàng)以及社會(huì)基層治理的改革創(chuàng)新舉措；通過(guò)履行監(jiān)督權(quán)，來(lái)防止地方行政司法權(quán)力行使游離于約束之外；通過(guò)綜合運(yùn)用專項(xiàng)審議、專題詢問(wèn)、視察調(diào)研、滿意度測(cè)評(píng)等方式，來(lái)推動(dòng)各項(xiàng)治理政策和具體措施落實(shí)到位。因此，人大雖不直接參與治理事務(wù)，但地方人大在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，宏觀上對(duì)“一府一委兩院”決策及行為擔(dān)負(fù)著監(jiān)督和管理職責(zé)，從而間接推動(dòng)了區(qū)域治理。第三，參與治理有利于發(fā)揮人大民主功能。人大參與構(gòu)建在黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治與自治相結(jié)合的基層治理體系，既具備社會(huì)主義民主治理的法理基礎(chǔ)，同時(shí)符合人大工作守正創(chuàng)新的內(nèi)在要求。只有在參與治理的過(guò)程中堅(jiān)持民主集中制，充分尊重和保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，方能最大限度地將人民當(dāng)家作主的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為促進(jìn)政府權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的治理效能。第四，代表履職成為推進(jìn)治理的強(qiáng)力驅(qū)動(dòng)。人大代表由人民群眾通過(guò)民主選舉產(chǎn)生，有著“來(lái)自人民、扎根于人民、始終生活在人民群眾中”的天然優(yōu)勢(shì)。人大代表承擔(dān)著民眾與政府之間的橋梁紐帶作用，代表們?cè)谝婪穆氝^(guò)程中聽(tīng)民聲、知民情、傳民意，促進(jìn)社會(huì)多元主體更加主動(dòng)地參與到基層治理中去，加快推進(jìn)構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、集約高效的治理體系，進(jìn)而不斷提高民主化、法治化、現(xiàn)代化的服務(wù)能力和治理水平。

（二）人大常委會(huì)黨組與同級(jí)地方黨委的關(guān)系

堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)有效治理的根本政治保證。根據(jù)黨章相關(guān)規(guī)定，“黨組必須服從批準(zhǔn)它成立的黨組織的領(lǐng)導(dǎo)”，直接向批準(zhǔn)它成立的黨委報(bào)告工作。地方人大常委會(huì)黨組的設(shè)立是根據(jù)黨的民主集中制原則，由同級(jí)地方黨委批準(zhǔn)成立的黨組織。地方人大常委會(huì)黨組作為執(zhí)政黨在地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)服從同級(jí)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)其負(fù)責(zé)。地方人大黨組要自覺(jué)把黨委的決策部署落實(shí)到日常工作中，及時(shí)請(qǐng)示報(bào)告本級(jí)人大及其常委會(huì)的年度工作、重要問(wèn)題和重大事項(xiàng)，確保人大各項(xiàng)工作都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展。同時(shí)也要充分認(rèn)識(shí)到，地方黨委在區(qū)域治理中肩負(fù)著“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)是一種全局性、方向性和原則性的領(lǐng)導(dǎo)，如召開黨委人大工作會(huì)議、每年定期聽(tīng)取人大常委會(huì)黨組的工作匯報(bào)、討論研究人大工作等；在具體工作層面，地方黨委通過(guò)人大常委會(huì)黨組發(fā)揮“把方向、管大局、保落實(shí)”的作用，為地方人大及其常委會(huì)開展工作提供組織保障，實(shí)現(xiàn)黨的主張和人民意志的有機(jī)統(tǒng)一。因此，人大常委會(huì)黨組要充分發(fā)揮主動(dòng)能動(dòng)性，摒棄單向性、機(jī)械性接受黨委指令的工作思維，將人大工作放到地方治理的大局中進(jìn)行主動(dòng)謀劃和整體考量，在法定范圍內(nèi)創(chuàng)造性地開展工作，積極爭(zhēng)取地方黨委對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持，這是地方人大有效履職行權(quán)的前提和基礎(chǔ)。

（三）人大常委會(huì)與人大街道工委的關(guān)系

街道作為我國(guó)行政區(qū)劃和城市管理體系中最基層的行政單位，在國(guó)家治理體系中占有重要的基礎(chǔ)性地位。作為區(qū)縣級(jí)人大常委會(huì)設(shè)在街道的工作機(jī)構(gòu)，人大街道工委是最基層的人大工作組織，是群眾行使民主權(quán)利、管理國(guó)家事務(wù)的直接窗口?；鶎由婕皢?wèn)題領(lǐng)域較多、利益主體多元化、問(wèn)題范圍聚焦度高，隨著社會(huì)治理重心的不斷下移，人大街道工委在基層治理最前沿發(fā)揮著人大智慧和力量，同樣是促進(jìn)基層治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。

筆者在工作調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各街道人大工委的工作水平參差不齊，業(yè)務(wù)能力存在較大差異。有些起步較早，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)和方法，也有些對(duì)自身定位和認(rèn)識(shí)不夠清晰，僅停留在配合、協(xié)助常委會(huì)工作的層面，工作方式相對(duì)單一，服務(wù)于地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的能力不足，部分街道工作力量相對(duì)單薄，實(shí)際工作中非“專職”的現(xiàn)象仍然存在。人大街道工委是人大常委會(huì)工作觸角的延伸，要推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，人大街道工委的能力水平必須要跟上。一方面，區(qū)人大常委會(huì)要高度重視對(duì)街道工委的組織領(lǐng)導(dǎo)和工作指引，通過(guò)建立上下聯(lián)動(dòng)的代表組織架構(gòu)、努力發(fā)掘區(qū)街各級(jí)人大代表資源、探索各層級(jí)組織模式，進(jìn)一步凝聚街道工委“向心力”，激發(fā)街道人大工作生機(jī)活力；另一方面，人大街道工委是在區(qū)人大常委會(huì)和街道黨工委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，要準(zhǔn)確把握人大街道工委的職責(zé)任務(wù)，緊貼黨工委中心工作，結(jié)合人大常委會(huì)年度工作計(jì)劃，引導(dǎo)以群眾為中心的多種行為主體共同參與街道社區(qū)的基層治理，妥善處理好各方面的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人大對(duì)街道工作的監(jiān)督與支持并重。

三、鼓樓區(qū)人大常委會(huì)推進(jìn)地方治理的實(shí)踐分析

南京市鼓樓區(qū)作為典型的城市老中心城區(qū)，轄區(qū)面積53平方公里，下轄13個(gè)街道辦事處、120個(gè)社區(qū)，是全市行政資源、科教資源、醫(yī)療資源較為集中的區(qū)域，同時(shí)人口老齡化程度較高、群眾訴求多元，基層治理所面臨的困難也較為突出。鼓樓區(qū)人大及其常委會(huì)多年來(lái)堅(jiān)持思維創(chuàng)新和方法創(chuàng)新，積極探索參與到基層治理中，特別是新時(shí)代的這十年，緊扣發(fā)展大局和鼓樓特色，通過(guò)豐富民主形式、拓寬民意渠道，不斷探索人大工作新路徑、助力區(qū)域治理現(xiàn)代化，取得了明顯成效。

（一）黨建引領(lǐng)提站位，加強(qiáng)人大工作政治自覺(jué)

堅(jiān)持用黨的創(chuàng)新理論指導(dǎo)人大工作。鼓樓人大把堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為最高政治原則。建立常態(tài)化學(xué)習(xí)機(jī)制，深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于做好人大工作的一系列重要指示和重要論述，夯實(shí)人大工作思想根基；堅(jiān)持深學(xué)篤行實(shí)干，從主題教育中堅(jiān)定初心使命、從百年黨史中庚續(xù)精神血脈，忠心擁護(hù)“兩個(gè)確立”、忠誠(chéng)踐行“兩個(gè)維護(hù)”；貫徹落實(shí)中央和省、市、區(qū)委關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代人大工作和建設(shè)的意見(jiàn)，不斷增強(qiáng)做好新時(shí)代地方人大工作的政治自覺(jué)和行動(dòng)自覺(jué)，確保人大始終與黨委政治上同向、思想上同心、工作上同步。做好黨和人民群眾的橋梁紐帶。主動(dòng)及時(shí)向區(qū)委請(qǐng)示報(bào)告關(guān)于人大領(lǐng)域深化改革、監(jiān)督工作重大問(wèn)題、代表?yè)Q屆選舉等重要事項(xiàng)；深入一線向各級(jí)人大代表和廣大群眾宣講黨代會(huì)、人代會(huì)等會(huì)議精神，積極引導(dǎo)群眾和代表聽(tīng)黨話、跟黨走；準(zhǔn)確把握黨委意圖，大力推動(dòng)黨委各項(xiàng)決策部署在鼓樓落細(xì)落實(shí)；堅(jiān)持黨管干部和人大依法任免的有機(jī)統(tǒng)一，做好相關(guān)人事任免工作；全面履行人大黨組在常委會(huì)工作中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，切實(shí)擔(dān)負(fù)起黨和人民賦予的使命職責(zé)，依照法定程序?qū)Ⅻh的主張轉(zhuǎn)化為全區(qū)人民的共同意志。

（二）守正創(chuàng)新強(qiáng)機(jī)制，推動(dòng)人大履職提質(zhì)增效

一是健全制度體系。按照中央人大工作會(huì)議精神和省市區(qū)委工作要求，結(jié)合歷年創(chuàng)新成果和當(dāng)前工作實(shí)際，出臺(tái)了鼓樓人大“創(chuàng)新實(shí)踐2.0版”工作意見(jiàn)，積極構(gòu)建具有地域特色的基層民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督機(jī)制體系，努力開創(chuàng)新一屆人大工作新局面，用制度指導(dǎo)實(shí)踐、規(guī)范工作。近年來(lái)，鼓樓人大持續(xù)完善“總分型”制度體系，共修訂完善常委會(huì)議事規(guī)則、組成人員守則、討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定等20余項(xiàng)制度規(guī)范，并在全市范圍內(nèi)首創(chuàng)出臺(tái)了關(guān)于區(qū)級(jí)人大常委會(huì)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作的試行辦法。各專工委分別梳理完善本條口工作規(guī)程、方法程序，經(jīng)主任會(huì)議討論研究，形成常委會(huì)制度體系的有益補(bǔ)充，確保各項(xiàng)日常工作有章可循、科學(xué)高效。

二是強(qiáng)調(diào)組織協(xié)同。面向社會(huì)公眾、人大代表和“一府一委兩院”廣泛選題、精準(zhǔn)定題、用心做題，力求人大監(jiān)督議題既能體現(xiàn)民意“接地氣”，又與地方深化改革重點(diǎn)工作相銜接，同區(qū)委發(fā)展目標(biāo)任務(wù)相一致，得到社會(huì)普遍認(rèn)可和人民群眾支持。聯(lián)合多方力量協(xié)同推進(jìn)，持續(xù)開展議題運(yùn)作“1+3”項(xiàng)目化管理“項(xiàng)目化管理”。根據(jù)不同議題類型，組建項(xiàng)目組，由常委會(huì)各位副主任牽頭，各專工委會(huì)同相關(guān)常委會(huì)委員、街道工委和代表組，采取年初議定工作方案、會(huì)前多次會(huì)商討論、線上線下學(xué)習(xí)培訓(xùn)、區(qū)街協(xié)同調(diào)研視察等方式，確保調(diào)查研究深入細(xì)致、審議質(zhì)量有效提升、意見(jiàn)建議務(wù)實(shí)管用，全力推動(dòng)履職成效邁上新臺(tái)階。同時(shí)，人大還在黨委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)同政府積極應(yīng)對(duì)疫情汛情等“大戰(zhàn)大考”，在安全生產(chǎn)專項(xiàng)督查、文明典范城市創(chuàng)建等重要工作中主動(dòng)扛起人大責(zé)任擔(dān)當(dāng)，駐區(qū)各級(jí)人大代表沖鋒在抗擊疫情的最前沿、奮戰(zhàn)在推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)，生動(dòng)踐行了代表人民、為了人民、服務(wù)人民的光榮使命。

三是強(qiáng)化意見(jiàn)督辦。堅(jiān)持“內(nèi)容高質(zhì)量、辦理高效能”，不斷強(qiáng)化審議意見(jiàn)的跟蹤督辦。完善區(qū)人大常委會(huì)和專工委同“一府一委兩院”的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使監(jiān)督對(duì)象更加主動(dòng)接受監(jiān)督、加強(qiáng)對(duì)接和落實(shí)反饋；探索“審議意見(jiàn)+發(fā)言實(shí)錄+問(wèn)題清單”的審議意見(jiàn)書新模式，整改措施同問(wèn)題清單一一對(duì)應(yīng)，時(shí)限、條目、責(zé)任主體清晰明了，讓“一府一委兩院”可全面對(duì)照工作中存在的問(wèn)題和具體改進(jìn)意見(jiàn)，逐條落實(shí)整改、推動(dòng)問(wèn)題解決。

（三）深耕細(xì)作聚合力，充分發(fā)揮人大代表作用

一是合理優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)。2021年，鼓樓人大充分發(fā)揚(yáng)民主、嚴(yán)格依法辦事，圓滿完成了新一屆區(qū)人大代表?yè)Q屆選舉工作。新一屆的386名代表中，其中1/3是能力強(qiáng)、善溝通、履職好的連任代表，2/3新當(dāng)選的代表普遍政治素質(zhì)過(guò)硬、履職意識(shí)較強(qiáng)。從專業(yè)資源上講，代表職業(yè)構(gòu)成多元化、涉及領(lǐng)域多、覆蓋面廣，總體優(yōu)于上屆，常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)也得到進(jìn)一步優(yōu)化，有利于準(zhǔn)確把握群眾意愿、如實(shí)反映百姓心聲，最大限度發(fā)揮代表整體優(yōu)勢(shì)。

二是深化代表互聯(lián)互動(dòng)。持續(xù)深化“四級(jí)代表聯(lián)動(dòng)履職”鼓樓模式，進(jìn)一步突破層級(jí)壁壘和區(qū)域限制，大力促進(jìn)區(qū)街全國(guó)和省市區(qū)四級(jí)代表互聯(lián)互通，確保代表履職充滿生機(jī)活力；積極運(yùn)用“積分管理”“四聯(lián)三服務(wù)”等方式，做好代表履職管理和服務(wù)保障，深入開展人大街道工委特色工作創(chuàng)建，以點(diǎn)帶面促進(jìn)街道工作質(zhì)效整體提升；依托“鼓樓地區(qū)四級(jí)代表聯(lián)席會(huì)”平臺(tái)，每年組織集中調(diào)研、聯(lián)席會(huì)商，圍繞“治理體系現(xiàn)代化”“十四五”規(guī)劃編制實(shí)施、“強(qiáng)富美高”新鼓樓建設(shè)等，形成調(diào)研成果近200篇，為鼓樓區(qū)域治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展建言獻(xiàn)策、貢獻(xiàn)智慧力量，使代表履職更高質(zhì)量、更接地氣。

三是拓展公眾有序參與。探索推行街道議政代表會(huì)制度，在街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)下，建立街道層面的居民議事組織，由人大街道工委具體負(fù)責(zé)，對(duì)街道的重大事項(xiàng)進(jìn)行民主協(xié)商，廣泛吸納社會(huì)各界具有代表性的人士參與基層治理，提升街道決策科學(xué)化、民主化水平，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化；創(chuàng)新推行“百千萬(wàn)”參與機(jī)制，每年邀請(qǐng)100名代表和群眾列席常委會(huì)會(huì)議，每屆邀請(qǐng)1000名代表和群眾參與常委會(huì)調(diào)研視察、執(zhí)法檢查和專題詢問(wèn)、工作評(píng)議，每屆邀請(qǐng)10000名代表和群眾參與常委會(huì)各項(xiàng)工作，將人大監(jiān)督權(quán)擴(kuò)展為更多老百姓直接參與的民主監(jiān)督過(guò)程，全力打造始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)。

四是持續(xù)跟蹤長(zhǎng)期問(wèn)效。將代表履職能力建設(shè)與基層治理體系有機(jī)融合，形成“全程監(jiān)督、跟蹤問(wèn)效、高效解決”的常態(tài)化履職模式，對(duì)代表議案建議辦理和民生實(shí)事項(xiàng)目督辦務(wù)求實(shí)效。密切“代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)+街道+系統(tǒng)”同各級(jí)代表、各級(jí)代表同選民群眾的常態(tài)化聯(lián)系，從代表議案建議的提出、交辦、承辦、督辦等各環(huán)節(jié)發(fā)力，對(duì)有承諾而未落實(shí)的建議辦理，緊扣關(guān)鍵、重點(diǎn)督辦；對(duì)群眾滿意度不高的辦理情況，深度剖析、推動(dòng)再辦。進(jìn)一步完善民生實(shí)事項(xiàng)目票決制，邀請(qǐng)群眾參與為民辦實(shí)事項(xiàng)目監(jiān)督，更加集中反映民情民意，精準(zhǔn)對(duì)接群眾“急難愁盼”，積極化解基層矛盾糾紛。近五年來(lái)，區(qū)人大常委會(huì)代表議案和建議全部辦結(jié)，代表滿意率100%，年度為民辦實(shí)事重點(diǎn)項(xiàng)目均按時(shí)保質(zhì)完成，切實(shí)做到件件有著落、事事有回應(yīng)，有效促進(jìn)依法行政、依法治理。

（四）剛性監(jiān)督促善治，回應(yīng)人民美好生活向往

鼓樓人大弘揚(yáng)法治精神，在依法監(jiān)督、正確監(jiān)督、有效監(jiān)督中精準(zhǔn)履職，將“人民當(dāng)家作主”融入到人大工作全過(guò)程，大力推動(dòng)法治環(huán)境改善和社會(huì)治理效能提升，不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。

一是堅(jiān)持議題“從人民中來(lái)”。年度議題的征集和確定是人大各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)。區(qū)人大常委會(huì)將每年10月定為“調(diào)研月”，緊扣區(qū)委中心工作，組織全體代表回訪選區(qū)、征集建議，結(jié)合“12345”熱線工單和代表議案建議，經(jīng)過(guò)“兩上兩下”會(huì)商溝通，正式確立年度議題，確保人大監(jiān)督始終與黨委同向、與人民同心，始終把力量用在發(fā)展緊要處、民生急需處，充分體現(xiàn)寓支持于監(jiān)督之中。

二是堅(jiān)持調(diào)研“讓人民參與”。調(diào)查研究是謀事之基、成事之道，是密切聯(lián)系代表和人民群眾的重要通道。常委會(huì)提出“議題調(diào)研到群眾中去”，讓人民群眾參與進(jìn)來(lái)，確保會(huì)前調(diào)研沉邊到底、深入透徹，為常委會(huì)審議夯實(shí)基礎(chǔ)。如調(diào)研人民群眾反映強(qiáng)烈的住宅安全問(wèn)題，組織發(fā)動(dòng)各街道積極參與，對(duì)全區(qū)1090個(gè)住宅小區(qū)、167幢高層住宅進(jìn)行全覆蓋清查，逐一列出問(wèn)題清單。區(qū)政府高度重視，將存在嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)隱患的50幢列入民生實(shí)事重點(diǎn)項(xiàng)目，其余問(wèn)題逐項(xiàng)限期整改，受到居民群眾普遍好評(píng)。

三是堅(jiān)持監(jiān)督“請(qǐng)人民發(fā)聲”?！熬€上+線下”搭建多平臺(tái)多層次多途徑暢通民意表達(dá)。如專題詢問(wèn)消防法實(shí)施情況、義務(wù)教育“雙減”落實(shí)成效、長(zhǎng)江大保護(hù)等人民群眾特別關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，在全省首創(chuàng)網(wǎng)絡(luò)直播，分別有5.4萬(wàn)、11.2萬(wàn)和20.7萬(wàn)網(wǎng)友在線參與、監(jiān)督問(wèn)效，占到鼓樓人口數(shù)的5.9%、11.9%和22%，在“開門監(jiān)督”“民主監(jiān)督”的同時(shí)，大力宣傳法律法規(guī)和政策規(guī)定，發(fā)揮了良好的乘數(shù)效應(yīng)；審議年度環(huán)境情況報(bào)告，人大專門邀請(qǐng)一批街社兩級(jí)河長(zhǎng)、供水企業(yè)、餐飲業(yè)主、環(huán)保志愿者列席常委會(huì)會(huì)議，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界對(duì)治水、治氣、治土的意見(jiàn)，為常委會(huì)審議匯聚更多民智民意；立法基層聯(lián)系點(diǎn)工作有序推進(jìn)，積極發(fā)動(dòng)居民群眾有序參與立法、表達(dá)訴求。

四是堅(jiān)持成效“由人民評(píng)判”。在人大開展監(jiān)督的同時(shí)把“表決器”交到人民手中，由群眾來(lái)評(píng)判實(shí)施效果和治理成效。如老舊小區(qū)出新改造，作為老城占比高、人口密度大的中心城區(qū)，群眾“出新”意愿更強(qiáng)、期待值更高。鼓樓人大會(huì)針對(duì)五年內(nèi)出新的小區(qū)抽樣1.5萬(wàn)戶進(jìn)行滿意度問(wèn)卷調(diào)查，在綜合研究的基礎(chǔ)上提出15項(xiàng)工作建議。近年來(lái)，常委會(huì)監(jiān)督議題均由各專工委按照問(wèn)題清單和審議意見(jiàn)對(duì)口跟蹤督辦，主任會(huì)議聽(tīng)取匯報(bào)，每年對(duì)落實(shí)情況進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)結(jié)果向代表通報(bào)、向社會(huì)公布。

四、幾點(diǎn)思考

實(shí)踐證明，人大制度的有效運(yùn)行推動(dòng)全過(guò)程人民民主不斷向縱深發(fā)展，地方人大及其常委會(huì)的高質(zhì)量履職可以有效滿足民眾參與需求、幫助解決實(shí)際問(wèn)題，在支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力的同時(shí)，還為上級(jí)人大立法和完善基層治理的政策法規(guī)制定提供了參考依據(jù)。通過(guò)總結(jié)回顧南京市鼓樓區(qū)人大常委會(huì)近年來(lái)的履職實(shí)踐，結(jié)合前文邏輯分析，課題組對(duì)做好地方人大工作、提升基層治理效能提出如下思考：

（一）遵循政治之則，全領(lǐng)域融入發(fā)展

“民心是最大的政治?！比嗣翊泶髸?huì)制度的政治屬性，決定了做好人大工作必須把政治建設(shè)擺在首位。一是政治統(tǒng)領(lǐng)把牢方向。必須把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為根本保證貫穿人大工作始終，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想來(lái)指導(dǎo)和統(tǒng)攬人大工作。要充分認(rèn)識(shí)“兩個(gè)確立”對(duì)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的決定性意義，深刻體會(huì)“人民”二字在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想中的根本性意義，把黨的二十大精神具體地、現(xiàn)實(shí)地落實(shí)到工作當(dāng)中，確保人大工作沿著正確方向篤定前行。二是對(duì)標(biāo)對(duì)表把準(zhǔn)定位。地方人大在參與治理的過(guò)程中，要始終堅(jiān)持人民至上這一根本價(jià)值取向，對(duì)標(biāo)“四個(gè)機(jī)關(guān)”本質(zhì)屬性和功能定位，緊密結(jié)合習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想，緊密結(jié)合中央和省市區(qū)委人大工作會(huì)議精神，緊密結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義政治建設(shè)新要求，深入踐行全過(guò)程人民民主，做好民意表達(dá)的載體、民主協(xié)商的支撐、立法推動(dòng)的引擎和政府監(jiān)督的保障。三是立足大局把握機(jī)遇。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。地方人大要充分把握中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，善于從政治上觀察和分析問(wèn)題，善于從大局中把握和推動(dòng)工作，善于從治理上衡量和檢驗(yàn)成效。圍繞人大法定職能開展的各項(xiàng)工作應(yīng)更好地體現(xiàn)時(shí)代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性，只有堅(jiān)持用戰(zhàn)略的、系統(tǒng)的、創(chuàng)新的思維謀篇布局，用發(fā)展的、實(shí)踐的、群眾的觀點(diǎn)準(zhǔn)確定位，不斷強(qiáng)化依法履職的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，緊貼人民群眾對(duì)美好生活的熱切期盼，才能把黨的二十大提出的目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處。

（二）遵循法治之綱，全方位協(xié)同治理

人大監(jiān)督作為人大工作的重要組成部分，也是發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要體現(xiàn)，在全過(guò)程人民民主的具體實(shí)踐中，應(yīng)時(shí)刻聚焦黨的中心任務(wù)和國(guó)家治理的法治屬性，保證各項(xiàng)法律法規(guī)的有效實(shí)施和各項(xiàng)權(quán)力的依法正確行使，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。首先，要系統(tǒng)謀劃選題。治理現(xiàn)代化的過(guò)程，是為了解決社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展所伴生的各種矛盾問(wèn)題的過(guò)程，人大在議題籌劃上要“選擇好角度、掌握好尺度、把握好力度”，從聚焦發(fā)展不平穩(wěn)不充分問(wèn)題和解決人民群眾“急難愁盼”出發(fā)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，以“全過(guò)程人民民主”調(diào)動(dòng)多元主體的治理積極性，以“服務(wù)發(fā)展大局”找準(zhǔn)議題結(jié)合點(diǎn)，以“務(wù)求履職實(shí)效”把握審議著力點(diǎn)，落細(xì)落實(shí)政策法規(guī)，精準(zhǔn)精細(xì)解決問(wèn)題。其次，要強(qiáng)化綜合監(jiān)督。要瞄準(zhǔn)高質(zhì)量考核體系中群眾最關(guān)心、推進(jìn)有困難、提升有空間的短板弱項(xiàng)，綜合運(yùn)用多種法定形式，全方位持續(xù)打好監(jiān)督“組合拳”。要著眼法律貫徹實(shí)施，進(jìn)一步加大執(zhí)法檢查力度，常態(tài)化開展專題詢問(wèn)，完善民生實(shí)事項(xiàng)目票決制，增加對(duì)社會(huì)民生和群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)開展?jié)M意度測(cè)評(píng)的頻次和規(guī)模。對(duì)權(quán)力行使多照“放大鏡”，給民生實(shí)事勤用“顯微鏡”，以制度約束來(lái)增強(qiáng)監(jiān)督剛性、發(fā)揮治理功效。第三，要促進(jìn)良法善治。在深入推進(jìn)依法行政、完善治理體制等方面持續(xù)發(fā)力，進(jìn)一步強(qiáng)化法治引領(lǐng)、促進(jìn)司法公正。要高度重視基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)和使用，積極配合上級(jí)人大開展立法調(diào)研。區(qū)縣人大通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)讓民眾在參與立法的過(guò)程中感受民主，為省市人大制定出臺(tái)和修訂地方性法規(guī)提供實(shí)踐參考，在完善立法項(xiàng)目征集和論證制度上發(fā)揮作用。同時(shí)，讓上級(jí)人大在立法決策中更多體現(xiàn)公眾意愿、放大整體協(xié)同效應(yīng)、提升全民法治意識(shí)，使法律規(guī)定更加精準(zhǔn)、法律實(shí)施更接地氣，進(jìn)一步夯實(shí)地方治理現(xiàn)代化基石。

（三）遵循民主之治，全過(guò)程為民履職

黨的二十大報(bào)告明確指出，要“健全人民當(dāng)家作主制度體系，擴(kuò)大人民有序政治參與”?；鶎又卫聿粌H僅是政府治理，更強(qiáng)調(diào)各方以合作協(xié)商、共建共享的方式處理復(fù)雜的社會(huì)矛盾和問(wèn)題，全社會(huì)共同助推提高治理現(xiàn)代化能力水平。習(xí)近平總書記在報(bào)告中指出的“拓展民主渠道，豐富民主形式，支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力”，對(duì)地方加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作提出了明確要求、作出了新的重要部署。通過(guò)人大制度推進(jìn)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化，最突出的特點(diǎn)是人民群眾的廣泛參與，必須將全過(guò)程人民民主重大理念植根其中，充分考慮新時(shí)代要求和新階段特征，處理好不同層級(jí)、多元主體之間的關(guān)系，凝聚團(tuán)結(jié)互信的強(qiáng)大力量。

一是“上下”同步，完善參與機(jī)制。地方人大常委會(huì)應(yīng)主動(dòng)順應(yīng)群眾表達(dá)意愿、有序參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的新要求，強(qiáng)化民意平臺(tái)建設(shè)、完善訴求表達(dá)機(jī)制，特別是區(qū)縣人大及其常委會(huì)，要進(jìn)一步強(qiáng)化組織引導(dǎo)、注重統(tǒng)籌銜接，有針對(duì)性地指導(dǎo)人大街道工委工作開展，扎實(shí)推進(jìn)代表履職重心下沉，如前文提到的邀請(qǐng)群眾列席常委會(huì)會(huì)議、專題詢問(wèn)網(wǎng)絡(luò)直播、在線提問(wèn)現(xiàn)場(chǎng)回應(yīng)等，實(shí)現(xiàn)自上而下有效銜接、自下而上良性互動(dòng)。人大街道工委要發(fā)揮好對(duì)代表組的引領(lǐng)作用，保障和引導(dǎo)代表從街道、社區(qū)的治理事項(xiàng)和老百姓身邊的小事等細(xì)節(jié)處出發(fā)，以小見(jiàn)大促進(jìn)各項(xiàng)工作更加精細(xì)化，推動(dòng)地方治理主體提升基層治理能力。

二是“內(nèi)外”兼修，放大制度優(yōu)勢(shì)。全過(guò)程人民民主是以人民為中心的、動(dòng)態(tài)持續(xù)的治理型民主，人大踐行全過(guò)程人民民主，必須始終堅(jiān)守人民立場(chǎng)、充分發(fā)揮代表作用。對(duì)內(nèi)要加強(qiáng)自身建設(shè)，牢牢把握“常委會(huì)、專委會(huì)、工作機(jī)構(gòu)、代表組”這四支人大有生力量，持續(xù)健全工作之“制”、完善履職之“基”，通過(guò)常委會(huì)組織引導(dǎo)、專工委落實(shí)保障、代表組有效參與，確保人大履職實(shí)效；對(duì)外要著眼群眾需求，注重協(xié)調(diào)多元化社會(huì)主體之間的關(guān)系，探索構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大負(fù)責(zé)、群眾參與、社會(huì)協(xié)同”的街道議政工作格局，不斷放大基層立法聯(lián)系點(diǎn)的基層屬性和聯(lián)通功能，引導(dǎo)其他社會(huì)主體主動(dòng)地參與公共事務(wù)管理，使人大代表和議政代表既胸懷“國(guó)之大者”，又深入了解“民之盼者”，從而更好促進(jìn)整合社會(huì)資源、協(xié)調(diào)各方利益，維護(hù)人民合法權(quán)益。

三是“點(diǎn)面”結(jié)合，加強(qiáng)前沿探索。地方人大要在現(xiàn)有治理體系下及時(shí)傾聽(tīng)民聲民意、發(fā)現(xiàn)發(fā)展缺位，需進(jìn)一步加快“數(shù)字人大”建設(shè)步伐，建好用好“智慧人大”信息化平臺(tái)。通過(guò)線上網(wǎng)絡(luò)載體+線下“家站點(diǎn)”實(shí)體的雙向結(jié)合，進(jìn)一步暢通代表密切聯(lián)系群眾的“最后一公里”，以點(diǎn)帶面實(shí)現(xiàn)從建好有形載體到發(fā)揮有效功能的躍升。探索運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”科技手段，結(jié)合“12345”熱線工單等進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，聚焦社會(huì)治理的薄弱環(huán)節(jié)，助力政府補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)。充分發(fā)揮代表專業(yè)特長(zhǎng)和資源優(yōu)勢(shì)，從人大視角開展前瞻性、系統(tǒng)性的課題研究，推動(dòng)破解治理堵點(diǎn)、突破發(fā)展瓶頸，以人大“能為”促進(jìn)政府“有為”，在深化改革中不斷提升基層治理效能，在惠民利民中共享改革發(fā)展成果。

結(jié)語(yǔ)

發(fā)展全過(guò)程人民民主，是中國(guó)式現(xiàn)代化的制度優(yōu)勢(shì)，更是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化強(qiáng)有力的政治保障。正如《中國(guó)的民主》白皮書中所指出的，“黨和國(guó)家要做什么、如何做、做得怎么樣，人民參與貫穿始終”。地方人大及其常委會(huì)參與基層治理，要把“人民當(dāng)家作主”具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到人大工作全過(guò)程各方面，不斷深入探索和實(shí)踐人民群眾廣泛參與的民主議事制度，在意見(jiàn)的充分表達(dá)與碰撞中達(dá)成共識(shí)、凝聚合力，促進(jìn)構(gòu)建日臻完善的共建共治共享的基層治理新格局，真正讓人民群眾成為社會(huì)治理的最廣的參與者、最大的受益者、最終的評(píng)判者。