東?？h人大理論研究會(huì) 陳啟發(fā) 徐艷麗
習(xí)近平總書記指出：“人民代表大會(huì)制度是中國特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。”這一論斷明確了人民代表大會(huì)制度在新形勢下的新定位、新使命、新任務(wù)，凸顯了人民代表大會(huì)制度在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要功效。重大事項(xiàng)決定權(quán)是縣級人大及其常委會(huì)行使的三大職權(quán)之一，是憲法和法律賦予縣級以上各級人大常委會(huì)依照法定程序決定國家重大事項(xiàng)的權(quán)利。科學(xué)有效的行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，能夠保證重大決策的科學(xué)化、民主化、法治化，能夠及時(shí)應(yīng)對解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中遇到的困難和問題，能夠確保黨的主張通過法定程序成為人民意志。行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)在推進(jìn)縣域治理體系和治理現(xiàn)代化中具有重要現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐意義。
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“要健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度，各級政府重大決策出臺(tái)前向本級人大報(bào)告”。2017年1月，中共中央辦公廳出臺(tái)《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級政府重大決策出臺(tái)前向本級人大報(bào)告的實(shí)施意見》，對落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)決定要求作出制度設(shè)計(jì)，江蘇省委也出臺(tái)了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級政府重大決策出臺(tái)前向本級人大報(bào)告的實(shí)施辦法》。
2021年10月召開的中央人大工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記深入闡述了全過程人民民主的重大理念，指出：“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實(shí)踐。”“全過程人民民主”理論論斷科學(xué)概括了人民參與政治全過程各環(huán)節(jié)是人民民主真實(shí)性的實(shí)現(xiàn)形式要素。人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)不僅是人民當(dāng)家作主管理地方國家事務(wù)的根本體現(xiàn)，也是踐行全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐。其本質(zhì)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,通過科學(xué)民主決策過程,代表人民管理國家事務(wù),實(shí)現(xiàn)黨的主張與人民意志的有機(jī)統(tǒng)一。
本文通過案例分析法，以東?？h人大及其常委會(huì)行使重大重項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐為例，分析當(dāng)前縣級人大重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的現(xiàn)狀，進(jìn)一步分析重大事項(xiàng)決定權(quán)行使過程中存在的問題和不足，并結(jié)合縣級人大實(shí)際，提出全過程人民民主視野下，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的意見和建議。
一、地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的理論
（一）理論基礎(chǔ)
對于“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的概念，理論界眾說紛紜、認(rèn)識不一。有學(xué)者認(rèn)為，決定權(quán)是一種規(guī)范性的權(quán)力，它可以對事情作出實(shí)體性規(guī)定，也可以對行為作出相對一致的規(guī)范，而且這些規(guī)定或規(guī)范具有最高的法律約束力。有學(xué)者認(rèn)為，重大事項(xiàng)決定權(quán)是以事關(guān)全局的重大事項(xiàng)為行使對象，以法定程序?yàn)樾惺乖瓌t，并以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的一種權(quán)力。還有學(xué)者認(rèn)為，重大事項(xiàng)決定權(quán)的議決對象主要是地方的重大事項(xiàng)，以及按程序依法應(yīng)當(dāng)由其作出明確規(guī)定的重大事項(xiàng)。綜上所述，我們可以理解，重大事項(xiàng)決定權(quán)是一種對本行政區(qū)域內(nèi)具有“全局性、根本性、長遠(yuǎn)性”特征的事項(xiàng)，以及事關(guān)群眾切身利益的事項(xiàng)作出規(guī)制，并以國家強(qiáng)制力保證其貫徹實(shí)施的權(quán)力。第一，重大事項(xiàng)決定權(quán)是地方人大常委會(huì)的一項(xiàng)基本職權(quán)，它主要承擔(dān)對本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)作出規(guī)制的職責(zé)。第二，重大事項(xiàng)決定權(quán)是最能體現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)和特點(diǎn)的一項(xiàng)權(quán)力，它具有法定性、權(quán)威性、民主性等特征，議決的是本性區(qū)域內(nèi)的大事、要事。 第三，重大事項(xiàng)決定權(quán)是具有最高法律效力，是一項(xiàng)以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的權(quán)力，其效力具有普遍約束力。
實(shí)踐中，討論決定重大事項(xiàng)的內(nèi)容劃分為三類：一是應(yīng)當(dāng)提交地方人大常委會(huì)討論、審議，但不需要作出決議、決定的事項(xiàng)。比如，實(shí)施憲法和法律的重大措施，重要的執(zhí)法檢查情況，人大制度建設(shè)情況，維護(hù)國家、集體和公民合法權(quán)益的重大事項(xiàng)，城市總體規(guī)劃的制定和修訂等。二是應(yīng)當(dāng)提交地方人大常委會(huì)討論、審議，可先提出審議意見或建議，必要時(shí)還可作出決議、決定的事項(xiàng)。比如，改革發(fā)展中的重大舉措，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重大工作，社會(huì)發(fā)展中的突出問題，關(guān)乎群眾切身利益的重大改革方案，實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃的重大舉措，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重大措施等。三是應(yīng)當(dāng)提交地方人大常委會(huì)討論、審議，且須作出決議、決定的事項(xiàng)。比如，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃或規(guī)劃，普法規(guī)劃，預(yù)算調(diào)整等。
（二）法律依據(jù)
1、憲法和法律規(guī)定
憲法和地方組織法對重大事項(xiàng)決定權(quán)作了規(guī)定。憲法第一零四條規(guī)定，縣和縣級以上的地方人大常委會(huì)可以討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面的重大事項(xiàng)。地方組織法第八條第三款規(guī)定，縣級以上的各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)。
2、地方性法規(guī)規(guī)定
由于憲法和法律規(guī)定過于寬泛，地方各級人大及其常委會(huì)在界定重大事項(xiàng)方面進(jìn)行了具體性的規(guī)定。如，江蘇省人大常委會(huì)于1999年出臺(tái)《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》，實(shí)施了近20年，對規(guī)范江蘇省人大常委會(huì)行使討論決定重大事項(xiàng)職權(quán)發(fā)揮了積極作用，但隨著監(jiān)督法等法律相繼頒布實(shí)施，部分內(nèi)容已然不符合上位法和現(xiàn)實(shí)需要。2018年1月，中央辦公廳專門下發(fā)文件，作出了關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級政府重大決策出臺(tái)前向本級人大報(bào)告的部署要求。3月底，中共江蘇省委出臺(tái)了江蘇省相關(guān)實(shí)施辦法，明確規(guī)定:各級人大根據(jù)法律法規(guī)，從實(shí)際出發(fā)，制定或修改地方性法規(guī)和具體辦法，進(jìn)一步明確討論決定重大事項(xiàng)的范圍、程序以及保障措施。
2018年7月21日，江蘇省十二屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議通過了新修訂的《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》，并將于9月1日起施行。江蘇是中央有關(guān)文件出臺(tái)后全國首個(gè)修改地方人大討論決定重大事項(xiàng)規(guī)定的省份。
新修訂的規(guī)定將原來1999年文本中的“議而必決”項(xiàng)目從5項(xiàng)增加至13項(xiàng)，即應(yīng)當(dāng)經(jīng)江蘇省人大常委會(huì)審議并作出相應(yīng)的決議決定的事項(xiàng)，新增項(xiàng)包括保證憲法、法律、行政法規(guī)和全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委會(huì)決議決定在全省得到遵守和執(zhí)行的重大措施；中共江蘇省委建議討論決定的重大事項(xiàng)；保證省地方性法規(guī)和江蘇省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議決定得到遵守和執(zhí)行的重大措施；江蘇省人民代表大會(huì)授權(quán)討論決定的重大事項(xiàng)；推進(jìn)依法治省，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的重大決策和部署；江蘇省人民政府對國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃調(diào)整方案、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃調(diào)整方案。
新修訂的規(guī)定還新增了16項(xiàng)“議而可決”項(xiàng)目，即應(yīng)當(dāng)向江蘇省常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，常務(wù)委員會(huì)可以提出意見建議，必要時(shí)作出決議決定。與1999年的規(guī)定相比，新增的項(xiàng)目既有上位法的規(guī)定，也有江蘇在長期實(shí)踐中已經(jīng)形成的較為成熟的制度，新增包括審計(jì)查出問題整改情況；上半年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算執(zhí)行情況；實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的中期評估；環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況；事關(guān)全省發(fā)展重要領(lǐng)域和長遠(yuǎn)發(fā)展的改革舉措；全省土地利用總體規(guī)劃、自然資源開發(fā)利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等重要規(guī)劃的編制、修改和實(shí)施情況法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)向省人大常委會(huì)報(bào)告的重大事項(xiàng)。
新修訂的規(guī)定還確定，在江蘇省人民代表大會(huì)召開前，常務(wù)委員會(huì)辦公廳會(huì)同省人大各專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)各工作機(jī)構(gòu)研究提出年度討論、決定重大事項(xiàng)的意見。在省人民代表大會(huì)閉會(huì)之日起30日內(nèi)，提出討論、決定重大事項(xiàng)建議議題，由主任會(huì)議決定，列入常務(wù)委員會(huì)年度工作計(jì)劃。
二、東?？h人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的現(xiàn)狀
近年來，東海縣人大及其常委會(huì)依據(jù)憲法、監(jiān)督法等法律規(guī)定，出臺(tái)了《關(guān)于討論決定重大事項(xiàng)的辦法》規(guī)定，除了聽取審議“一府一委兩院”報(bào)告，審查批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃、財(cái)政預(yù)決算外，還圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)全展大局和人民群眾的期盼，聚焦重點(diǎn)事項(xiàng)，創(chuàng)新工作方法，強(qiáng)化監(jiān)督舉措，在做優(yōu)做實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)方面積累了許多經(jīng)驗(yàn)和做法，重大事項(xiàng)決定權(quán)的程序日趨規(guī)范，制度不斷健全完善，監(jiān)督實(shí)效顯著提高。
(一)縣人民代表大會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐
近年來，東海縣人民代表大會(huì)歷次會(huì)議均聽取和審議縣人民政府工作報(bào)告、財(cái)政預(yù)決算報(bào)告、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃報(bào)告、人大常委會(huì)工作報(bào)告、法院工作報(bào)告和檢察院工作報(bào)告，并根據(jù)需要通過相應(yīng)決議，投票表決相關(guān)選舉事項(xiàng)。2020年審查和批準(zhǔn)東?？h經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要。為了進(jìn)一步做實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)，不斷探索創(chuàng)新行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的形式，在2018年鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、以點(diǎn)帶面到規(guī)范制度、自下而上、全面推行，于2020年起聽取年度重點(diǎn)民生實(shí)事項(xiàng)目情況說明，并投票表決本年度縣重點(diǎn)民生實(shí)事項(xiàng)目，在全市率先實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決全覆蓋，推進(jìn)了民生項(xiàng)目決策的科學(xué)化、民主化。
以下為2020年東海縣人代會(huì)上票決結(jié)果報(bào)告單
(二)縣人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐
近年來，東海縣人大常委會(huì)圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局和人民群眾密切相關(guān)的事項(xiàng)，對國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)決算、“十四五”規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、地方政府債務(wù)限額和債券安排及國有資產(chǎn)管理情況行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，依法作出決定決議50多項(xiàng)，有力推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。
一是緊扣縣委決策?？h人大常委會(huì)緊扣縣委決策部署，依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，使人大監(jiān)督工作與全縣發(fā)展大局環(huán)環(huán)相扣，為推動(dòng)縣委各項(xiàng)決策部署貫徹落實(shí)凝聚智慧力量。如，2020年，積極響應(yīng)縣委號召，依法作出關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)“八個(gè)決戰(zhàn)決勝”的決議，廣泛動(dòng)員全縣上下投入到?jīng)Q戰(zhàn)決勝“高質(zhì)發(fā)展、后發(fā)先至”的實(shí)踐中，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展凝聚力量。2021年是開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的開局起步之年，是東?！按蟀l(fā)展、大跨越”新三年行動(dòng)的接續(xù)奮斗之年，縣委十二屆十一次全會(huì)對今年工作作了全面部署，為全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指明了方向、描繪了藍(lán)圖。為響應(yīng)縣委發(fā)出的“奪取開局首勝”總動(dòng)員的號召，在全縣形成共繪美好藍(lán)圖的強(qiáng)大正能量，縣人大常委會(huì)圍繞縣委
十二屆十一次全會(huì)
精神，作出了《關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)“開新局、奪首勝”的決議》，為“十四五”開好局、起好步貢獻(xiàn)人大力量。
二是緊扣重大事項(xiàng)。常委會(huì)本著“抓大事、議大事、少而精、求實(shí)效”的原則，對于事關(guān)全局、影響深遠(yuǎn)的重大事項(xiàng)、關(guān)鍵事項(xiàng)納入討論決定范圍。2019年，緊扣中央戰(zhàn)略部署和省市縣委高質(zhì)量發(fā)展新要求，深入貫徹落實(shí)中央和省市縣委關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的精神，常委會(huì)作出《關(guān)于聚焦突出環(huán)境問題，依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》，把中央和省市縣委的決策部署轉(zhuǎn)化為全縣人民的自覺行動(dòng)，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)凝聚力量。2020年，為了完善城市功能，提升城市定位，常委會(huì)審議通過了關(guān)于《東?？h城市總體規(guī)劃（2012-2030）（2019年修改）》編制情況的決議。為加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，審議通過了《關(guān)于同意曲陽鄉(xiāng)、駝峰鄉(xiāng)、山左口鄉(xiāng)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)的決定》，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
三是緊扣民生福祉。常委會(huì)始終堅(jiān)持“民有所呼、我有所應(yīng)”，即對關(guān)系人民群眾切身利益的重大事項(xiàng)及時(shí)作出決議決定，促進(jìn)民生福祉改善。如，2017年，縣十七屆人大一次會(huì)議上，趙華等代表提出“關(guān)于盡快制定我縣農(nóng)村畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治實(shí)施意見”的議案，大會(huì)主席團(tuán)將該議案交由常委會(huì)在大會(huì)閉會(huì)后審議決定。常委會(huì)順應(yīng)群眾期盼，經(jīng)過深入調(diào)查研究后作出決定，將該議案交由縣政府組織實(shí)施。2018年，常委會(huì)在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，作出把“關(guān)于規(guī)范小區(qū)物業(yè)管理、提升城市管理水平”作為議案處理的決定，交由縣政府組織實(shí)施。棚戶區(qū)改造是重大的民生工程。為了早日實(shí)現(xiàn)棚戶區(qū)群眾的“安居夢”，常委會(huì)及時(shí)作出《關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造工作的決議》，把縣委的決策部署通過法定程序轉(zhuǎn)化為全縣人民的共同意志和行動(dòng)，為建設(shè)生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、功能配套齊全、文明和諧美麗的新城市積極貢獻(xiàn)人大力量。
四是緊扣難點(diǎn)問題。常委會(huì)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，瞄準(zhǔn)薄弱環(huán)節(jié)，把影響和制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的難點(diǎn)問題、“一府一委兩院”工作中亟待破解的瓶頸問題，以及需要人大加力鼓勁的重點(diǎn)工作作為主攻方向，列入重大事項(xiàng)，依法開展監(jiān)督，共同破解難題。如，執(zhí)行難問題不僅是百姓關(guān)注的焦點(diǎn)問題，也是法院工作的難點(diǎn)問題。2018年，為凝聚社會(huì)合力，助推法院執(zhí)行效率提升，常委會(huì)及時(shí)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)縣人民法院執(zhí)行工作的決定》，要求各單位各司其職、相互配合，共同解決“執(zhí)行難”問題。
三、行使重大事項(xiàng)決定權(quán)存在的問題及原因分析
近年來，東?？h人大及其常委會(huì)依據(jù)憲法、監(jiān)督法等法律規(guī)定，出臺(tái)了關(guān)于行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的辦法規(guī)定，不斷創(chuàng)新工作方法，強(qiáng)化監(jiān)督舉措，在做優(yōu)做實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)方面積累了許多經(jīng)驗(yàn)和做法，重大事項(xiàng)決定權(quán)的程序日趨規(guī)范，制度不斷健全完善，監(jiān)督實(shí)效顯著提高。但還存在基層對重大事項(xiàng)決定權(quán)權(quán)威性、法定性認(rèn)識不到位；重大事項(xiàng)決定權(quán)的概念界定不夠嚴(yán)謹(jǐn)、權(quán)限不夠清晰；主動(dòng)運(yùn)用重大事項(xiàng)決定權(quán)的事項(xiàng)較少，被動(dòng)行使決定權(quán)的事項(xiàng)較多；決定事項(xiàng)程序性的較多，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容較少；重大事項(xiàng)決定后續(xù)跟蹤監(jiān)督不到位，導(dǎo)致履職行權(quán)效果不顯著等問題。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（一）基層對重大事項(xiàng)決定權(quán)認(rèn)識仍不到位。長期以來，“黨委決策、政府執(zhí)行、人大監(jiān)督”的決策模式，導(dǎo)致基層對人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的地位與意義認(rèn)識不到位、理解不深刻，一些重大問題常常是地方黨委和政府聯(lián)合發(fā)文，忽視了通過人大法定程序轉(zhuǎn)化為人民意志這一環(huán)節(jié)。雖然省市縣人大常委會(huì)有關(guān)辦法要求政府向人大報(bào)備重大事項(xiàng)年度計(jì)劃，但是實(shí)踐操作中沒行執(zhí)行到位，如果人大“主動(dòng)”行使重大事項(xiàng)決定權(quán)會(huì)被誤認(rèn)為對政府工作打擾過多，本著多一事不如少一事的心態(tài)，導(dǎo)致行使重大事項(xiàng)決定權(quán)不充分。
（二）重大事項(xiàng)決定權(quán)的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)。雖然憲法第99條和地方組織法第44條都對地方人大及及其常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)作出規(guī)定，但對重大事項(xiàng)的具體內(nèi)容、范圍界限、決定程序缺乏實(shí)質(zhì)性規(guī)定，加之重大事項(xiàng)決定權(quán)缺乏單行法支撐，造成了地方人大及其常委會(huì)對決定權(quán)的行使不好把握，導(dǎo)致縣級人大及其常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)實(shí)施過程中操作困難。此外，人大和政府職責(zé)不同，彼此在實(shí)踐中對什么是重大事項(xiàng)的認(rèn)識和理解也因缺乏法律規(guī)范而產(chǎn)生分歧，無法明晰界定哪些屬于重大事項(xiàng)決定權(quán)，哪些屬于政府行政權(quán)，導(dǎo)致人大行使決定權(quán)時(shí)難以把握和操作。
（三）行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的工作機(jī)制不健全。重大事項(xiàng)決定關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和人民群眾的切身利益，這要求人大必須對擬討論決定的事項(xiàng)進(jìn)行廣泛深入的調(diào)查研究，充分掌握第一手資料，弄清真實(shí)情況，才能科學(xué)民生決策。但在實(shí)踐中，縣級人大及其常委會(huì)在決定重大事項(xiàng)時(shí)，大部分是由政府臨時(shí)提出的，再交由人大來決定，由于時(shí)間緊、任務(wù)重，加之人大本身未建立有效的調(diào)查論證機(jī)制，相關(guān)專業(yè)人員也比較匱乏，也沒有廣泛征集民意，更談不上召開聽證會(huì)、咨詢會(huì)。因此，人大及其常委會(huì)很難在決定作出前進(jìn)行充分調(diào)研和有效論證，在表決時(shí)也容易因?qū)Ρ頉Q事項(xiàng)不了解，而出現(xiàn)走過場的現(xiàn)象，直接影響重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的質(zhì)量和權(quán)威。
（四）重大事項(xiàng)討論決定后續(xù)跟蹤監(jiān)督不到位。重大事項(xiàng)討論決定后具有法律效力和強(qiáng)制約束力，本行政區(qū)域內(nèi)的一切組織和個(gè)人必須貫徹執(zhí)行。但在實(shí)際工作中，縣級人大及其常委會(huì)存在對重大事項(xiàng)議案的提出和審議關(guān)注較多，但對決定通過后執(zhí)行情況的跟蹤監(jiān)督關(guān)注不夠，推動(dòng)決定落實(shí)的措施不夠有力，一定程度上導(dǎo)致政府對人大決定決議重視不夠，嚴(yán)重影響重大事項(xiàng)決定權(quán)的權(quán)威性。此外，法律法規(guī)對“一府兩院”不執(zhí)行或不認(rèn)真執(zhí)行人大決議決定時(shí)如何追究責(zé)任沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致人大采取剛性監(jiān)督手段缺乏法律上的支撐。這些都導(dǎo)致行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，還存在著重形式走過程，輕落實(shí)缺監(jiān)督的現(xiàn)象。
四、探索全過程人民民主視野下，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)重大事項(xiàng)決定權(quán)行使對策
全過程人民民主是最真實(shí)、最廣泛、最管用的民主，通過一系列法律和制度安排，讓廣大人民參與國家和地方規(guī)劃、決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評估等重大事項(xiàng)，將人民的需求和呼聲、意見和建議等有效轉(zhuǎn)化為國家大政方針和地方民生政策，使人民群眾真切感受到當(dāng)家作主的自豪感、民主參與的獲得感。
人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，是中國人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，是保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主的主要民主渠道。人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的本質(zhì)，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過科學(xué)民主決策過程，代表人民管理國家事務(wù)，實(shí)現(xiàn)黨的主張與人民意志的有機(jī)統(tǒng)一，充分體現(xiàn)了全過程人民民主的要求，在保障和實(shí)現(xiàn)全過程人民民主中發(fā)揮著重要作用。踐行全過程人民民主，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)基層人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的路徑，顯得尤其重要。
（一）優(yōu)化外部環(huán)境，為人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的營造良好氛圍
1、黨委要高度重視，支持人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。黨委要發(fā)揮好總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心地位，理順黨政之間，國家機(jī)關(guān)之關(guān)系，構(gòu)建“黨委決策、人大討論決定、政府執(zhí)行”的法定運(yùn)行模式，積極支持人大依法履職行權(quán)。每年初，黨委都要牽頭召開聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)年度重大決策和部署，研究全年的重點(diǎn)工作，為人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)提供參考。
2、政府要密切配合，主動(dòng)向人大報(bào)備重大事項(xiàng)計(jì)劃。政府要落實(shí)重大決策出臺(tái)前向本級人大報(bào)告的要求，根據(jù)黨委的決策部署，就本年度一些重要問題和和重大事項(xiàng)制定計(jì)劃，以文件形式主動(dòng)向人大報(bào)備，讓人大有足夠的時(shí)間進(jìn)行調(diào)查論證和征集意見，保證重大事項(xiàng)決定權(quán)的科學(xué)民主。
3、引導(dǎo)公眾參與，拓寬重大事項(xiàng)決定的民意通道。隨著基層民主政治進(jìn)程加快，民眾的民主意識和法制意識不斷增強(qiáng)，參與國家事務(wù)管理的愿望越來越強(qiáng)。人大要充分發(fā)揮密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢，不僅要向廣大代表和群眾征集年度重大事項(xiàng)決定議題，將百姓關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題納入重大事項(xiàng)決定范圍，還要引導(dǎo)公眾積極參與重大事項(xiàng)決定，廣泛傾聽民聲、集中民智，讓重大事項(xiàng)決定的過程成為踐行全過程人民民主，廣泛匯集民意的過程。
（二）科學(xué)界定范圍，增強(qiáng)重大事項(xiàng)決定權(quán)的可操作性
科學(xué)合理地界定重大事項(xiàng)的范圍和重點(diǎn)，是地方人大常委會(huì)依法行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)的關(guān)鍵問題，只有在憲法法律框架內(nèi)，盡可能的細(xì)化范圍、聚焦重點(diǎn)，重大事項(xiàng)決定權(quán)才能規(guī)范行使和有效落實(shí)。
1、明確界定標(biāo)準(zhǔn)。重大事項(xiàng)范圍和重點(diǎn)的界定，要合法、科學(xué)、適度，既要保證人大能夠集中精力抓大事、議大事，又要對部分事項(xiàng)進(jìn)行明確和細(xì)化，增強(qiáng)人大討論決定重大事項(xiàng)的剛性約束力，同時(shí)還要給探索和發(fā)展留有余地。要按照法律規(guī)定和地方實(shí)際，深入開展調(diào)查研究，將“一府一委兩院”工作中涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民主法治建設(shè)、人民群眾普遍關(guān)心的問題列為重大事項(xiàng)，根據(jù)事項(xiàng)內(nèi)容、性質(zhì)進(jìn)一步做好重大事項(xiàng)細(xì)化量化分類工作，科學(xué)界定重大事項(xiàng)范圍。探索建立人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)清單和重大事項(xiàng)目錄庫管理機(jī)制，提高討論決定重大事項(xiàng)的針對性和有效性，確保重大事項(xiàng)決定權(quán)便于實(shí)踐操作。同時(shí)，對討論決定重大事項(xiàng)相關(guān)規(guī)定措施進(jìn)行補(bǔ)充完善，將涉及監(jiān)察委的重大事項(xiàng)納入討論決定范圍，實(shí)現(xiàn)人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)范圍對“一府一委兩院”的全覆蓋。
2、把握幾個(gè)原則。一是堅(jiān)持法定性原則。重大事項(xiàng)必須是法律明確規(guī)定屬于縣級人大職權(quán)范圍之內(nèi)的。不能討論、決定屬于上級或下級人大職權(quán)內(nèi)的事，也不能討論、決定縣級“一府一委兩院”法定職權(quán)之內(nèi)的事。如監(jiān)督法規(guī)定的計(jì)劃預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算法規(guī)定的政府債務(wù)限額，環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況等，是法定重大事項(xiàng)決定權(quán)的范圍。二是堅(jiān)持議大事原則。應(yīng)圍繞黨委中心工作和代表群眾普遍關(guān)心和迫切需求的事項(xiàng)，重點(diǎn)討論、決定帶有根本性的、全局性的、長遠(yuǎn)性的大事。三是堅(jiān)持動(dòng)態(tài)性原則。因?yàn)橹卮笫马?xiàng)是動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的、變化的，在事前、事中還是事后作出決定產(chǎn)生的效果也都截然不同，應(yīng)充分考慮決定事項(xiàng)的類型，對不同情況及時(shí)作出評估，適時(shí)作出決議決定。此外，重大事項(xiàng)的羅列，能具體的具體，實(shí)在不能細(xì)化的要實(shí)事求是、量力而行。
3、精準(zhǔn)把握重點(diǎn)。一是要把聽取審議本級‘一府兩院’工作報(bào)告、審查批準(zhǔn)本級國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃、預(yù)算作為行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的重點(diǎn)。二是“一府一委兩院”年度工作中的大事要事、重大舉措，反映在當(dāng)年向本級人大所作的有關(guān)報(bào)告和提交的有關(guān)文件中，并通過適當(dāng)方式提前征求本級人大代表的意見。三是關(guān)系民生福祉的重要事項(xiàng)。那些關(guān)系群眾的切身利益的投資項(xiàng)目，也是重大事項(xiàng)決定的重點(diǎn)。即，近年來，基層人大創(chuàng)新的民生實(shí)事票決制就是重大事項(xiàng)決定權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)。
（三）健全工作機(jī)制，增強(qiáng)重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)效性。
一是加強(qiáng)會(huì)前調(diào)研論證。人大及其常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)在討論決定重大事項(xiàng)前，要深入開展專題調(diào)研，全面了解情況，掌握第一手資料，對調(diào)研結(jié)果要進(jìn)行分析，對關(guān)鍵性問題進(jìn)行反復(fù)推敲，作出初步研判。
二是建立民意征集機(jī)制。應(yīng)建立以人大代表為主渠道的民意匯集機(jī)制，按照人大工作流程，在前期調(diào)研到?jīng)Q議決定的最后作出，都要構(gòu)建人大代表聽民聲、訪民情、問民意、集民智的民意匯集整合機(jī)制，努力推進(jìn)民意融入人大行權(quán)履職的全過程，使黨委決策和民眾利益相統(tǒng)一。另外，要建立健全反映民情、體現(xiàn)民意、集中民智的的決策平臺(tái)，通過采取書面征詢意見、座談會(huì)、聽證會(huì)，旁聽人大常委會(huì)會(huì)議，或者借助數(shù)字人大等現(xiàn)代平臺(tái)廣泛征求民意，體現(xiàn)民智。重大事項(xiàng)決策草案，應(yīng)廣泛征求各有關(guān)方面的意見，并注意協(xié)調(diào)和處理各方面的矛盾和問題；對于涉及面廣、影響較大，尤其是涉及到人民群眾切身利益的事項(xiàng)，要在全社會(huì)進(jìn)行公示，征求全民的意見和建議。
三是完善會(huì)議審議表決機(jī)制。人大常委會(huì)主任會(huì)議要對議案的合法性、必要性和可行性進(jìn)行審查，并決定是否提交人大常委會(huì)審議。常委會(huì)審議有關(guān)議案時(shí)，議案提出人應(yīng)到會(huì)匯報(bào)情況、作出說明、聽取意見、回答詢問，常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)報(bào)告調(diào)查情況。審議時(shí)要充分發(fā)揚(yáng)民主，讓常委會(huì)組成人員暢所欲言，充分發(fā)表意見。對常委會(huì)組成人員意見比較一致的議案，可在當(dāng)次常委會(huì)會(huì)議上進(jìn)行表決。對分歧較大的議案，可讓議案提出人根據(jù)常委會(huì)組成人員的意見進(jìn)行修改后，提交下次常委會(huì)會(huì)議再次審議。在表決時(shí)，要采取無記名投票的方式進(jìn)行逐個(gè)表決，杜絕一攬子表決，充分體現(xiàn)人大意志。
四是健全跟蹤監(jiān)督機(jī)制。決議決定作出后，縣人大常委會(huì)辦公室要專門安排交辦，明確辦理工作任務(wù)，確定責(zé)任部門和領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門要制定落實(shí)方案和辦理進(jìn)度，并按時(shí)向人大常委會(huì)書面報(bào)告。要結(jié)合工作監(jiān)督、執(zhí)法檢查、代表視察等監(jiān)督活動(dòng)，也可運(yùn)繼續(xù)聽取審議、專題詢問、滿意度測評等較為剛性的監(jiān)督方式對決議決定的落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤了解，使落實(shí)進(jìn)度得到進(jìn)一步推進(jìn)。此外，人大要積極爭取黨委的支持，將”一府兩院”有關(guān)部門落實(shí)決議決定情況列入績效考核范疇，對決議決定落實(shí)不到位，予以通報(bào)批評或扣減績效評分，影響單位考評。對人大決議決定拖延推諉，主觀上怠慢執(zhí)行的，人大要運(yùn)用依照法定程序啟用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督方式，維護(hù)決議決定的嚴(yán)肅性，強(qiáng)化決定落實(shí)的剛性約束。
（四）加強(qiáng)自身建設(shè)，提高重大事項(xiàng)決定權(quán)水平。
重大事項(xiàng)決定權(quán)作為基層人大“三權(quán)”中非常重要的一項(xiàng)權(quán)力，但是在實(shí)踐中運(yùn)用最不充分的項(xiàng)權(quán)力。這與人大自身建設(shè)密切相關(guān)。
一是增強(qiáng)履職擔(dān)當(dāng)。作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的基層人大，應(yīng)站在推進(jìn)基層治理能力和治理水平現(xiàn)代化建設(shè)的高度，充分認(rèn)識行使重大事項(xiàng)決定權(quán)不僅是踐行全過程人民民主的具體體現(xiàn)，還是推進(jìn)基層治理的重要舉措。特別要摒棄不敢決定，走形式等思維方式，必須扛起責(zé)任擔(dān)當(dāng)，按照憲法法律規(guī)定，圍繞黨委決策部署，緊盯并督促“一府一委兩院”及時(shí)按要求報(bào)告重大事項(xiàng)，對“一府一委兩院”報(bào)告的重大事項(xiàng)進(jìn)行討論，并依法作出決議決定，讓重大事項(xiàng)決定成為全過程人民民主的生動(dòng)實(shí)踐。特別是對屬于人大重大事項(xiàng)討論決定范圍的，政府越權(quán)決定的事項(xiàng)，要敢于動(dòng)真碰硬，給予依法糾正。
二是提高人大代表素質(zhì)。人大代表是人民代表大會(huì)的主體，提高縣級人大重大事項(xiàng)決定水平，必須提高廣大代表的素質(zhì)。首先，要把好入口關(guān)。換屆選舉時(shí)，要注重優(yōu)化縣級人大代表的結(jié)構(gòu)，把那些具有豐富工作經(jīng)驗(yàn)、民主法治觀念強(qiáng)、政策水平高和參政熱情高的人員選舉為人大代表，這樣在討論審議時(shí)，才能準(zhǔn)確表達(dá)、反映社會(huì)各階層群眾的利益訴求。其次，要加強(qiáng)培訓(xùn)關(guān)，每年通過以會(huì)代訓(xùn)、舉辦培訓(xùn)班的方式，加強(qiáng)對人大代表的履職培訓(xùn)，提高廣大代表議事水平。再次，要加強(qiáng)考核關(guān)。配合正在實(shí)施的代表履職積分公示制度，加強(qiáng)對代表在提建議、意見，參加會(huì)議和代表小組活動(dòng)，密切聯(lián)系群眾，深入基層調(diào)研等方面履職的考核，進(jìn)一步增強(qiáng)代表履職的自覺性和積極性。
三是優(yōu)化常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)?？h人大常委的政治素養(yǎng)、專業(yè)知識和議政水平關(guān)系到常委會(huì)審議水平和質(zhì)量。首先，在縣人大常委會(huì)組成人員的配備上，在逐步提高常委會(huì)專職委員比例的同時(shí)，還要優(yōu)化常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)，增加財(cái)經(jīng)、審計(jì)、文化等各方面的人才，提高人大常委會(huì)的調(diào)研質(zhì)量和審議水平。其次，要加強(qiáng)對常委會(huì)組成人員的培訓(xùn)，尤其是財(cái)政、經(jīng)濟(jì)和預(yù)算審查方面的知識培訓(xùn)，提高常委會(huì)組成人員的審議水平，在會(huì)議討論時(shí)才能提出有思考、有份量、有針對性的意見，提高常委會(huì)通過的一些決議、決定的含金量。再次，加強(qiáng)對常委會(huì)組成人員履職水平的考核，對那些會(huì)議期間的不積極發(fā)言的“啞巴委員”、“只談成績，不提問題”
的委員進(jìn)行誡勉談話，從整體上提高人大常委會(huì)的議事水平。
四是成立專家智庫。鑒于基層人大專業(yè)人員緊缺的現(xiàn)狀，可發(fā)成立專家?guī)?，聘請?jīng)濟(jì)、文化、規(guī)劃、財(cái)政等各方面的學(xué)者，或者引入第三方機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮社會(huì)智庫的作用，為人大討論決定重大事項(xiàng)提供專業(yè)的意見和建議。
