淮安市人大常委會法制工作委員會 張光亞 王軍林

黨的二十大指出，全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。要加強人民當家作主制度保障，健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯(lián)系點。多年來，淮安市將基層立法聯(lián)系點作為基層群眾和基層組織直接參與立法活動的載體，作為深入基層直接了解群眾意見的制度化平臺，充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點在地方立法過程中的關鍵作用，建立起常態(tài)化運行的基層立法聯(lián)系點活動制度。基層立法聯(lián)系點深度參與地方立法，生動而又直觀地體現(xiàn)著全過程人民民主。

一、基層立法聯(lián)系點發(fā)展沿革

2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，明確要求深入推進科學立法、民主立法，建立基層立法聯(lián)系點制度。2015年，全國人大常委會在工作要點和立法工作計劃中對創(chuàng)建基層立法聯(lián)系點作出安排。2016年1月，淮安市獲得地方立法權(quán)，3月，淮安市七屆人大常委會確定清河區(qū)洪福社區(qū)等10家單位為民主立法聯(lián)系點。本次民主立法聯(lián)系點單位的選擇結(jié)構(gòu)相對單一，主要集中在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村（社區(qū)）（分布參見圖1）。民主立法聯(lián)系點的確立，迅速成為我市地方立法中不可或缺的重要陣地，對于保障起步階段的地方立法質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。據(jù)統(tǒng)計，民主立法聯(lián)系點確定后，共參與地方立法調(diào)研活動4次，征集立法意見建議40余條。

2017-2021年，淮安市八屆人大常委會沿用了七屆人大常委會的民主立法聯(lián)系點。民主立法聯(lián)系點在地方立法過程中持續(xù)發(fā)揮作用，據(jù)統(tǒng)計，五年間，民主立法聯(lián)系點開展立法調(diào)研活動9次，征集立法意見建議160余條。而民主立法聯(lián)系點發(fā)展過程中也顯現(xiàn)出一些不足，如對于部分涉及城鄉(xiāng)建設和管理、環(huán)境保護、歷史文化保護方面的法規(guī)項目參與度不高，特別是在《淮安市地下管線管理條例》《淮安市文物保護條例》等法規(guī)的制定過程中，民主立法聯(lián)系點提出的實效性意見建議數(shù)量有限。

2019年11月2日，習近平總書記在上海虹橋全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點考察時，首次提出“全過程民主”的重要論斷，對基層立法聯(lián)系點在發(fā)展全過程人民民主中的作用給予充分肯定并對進一步做好工作提出了明確要求。全國人大常委會將“穩(wěn)步推進基層立法聯(lián)系點工作，發(fā)揮基層立法聯(lián)系點在實現(xiàn)全過程民主中的作用”列入年度工作要點并持續(xù)加以推進。如何加強和改進基層立法聯(lián)系點工作已成為擺在各地面前的一項重要課題。

淮安的答案是在基層立法聯(lián)系點“擴面提質(zhì)”上下功夫?；窗彩形岢?，要高度重視基層立法聯(lián)系點建設，不斷完善民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智工作機制，推進全過程人民民主基層實踐，特別是基層立法聯(lián)系點工作創(chuàng)新。淮安市人大廣開言路，請各縣區(qū)按照“有條件、有熱情、有能力、有需要”的原則推薦基層立法聯(lián)系點。各縣區(qū)共推薦39家單位。2022年4月，淮安市人大請部分市人大代表通過票決方式，確定清江浦區(qū)越河社區(qū)等18家單位為市九屆人大常委會基層立法聯(lián)系點（分布參見圖2）。

本屆基層立法聯(lián)系點結(jié)構(gòu)較此前的民主立法聯(lián)系點更為全面。其中，鎮(zhèn)、街道及所屬社區(qū)和村7家，企事業(yè)單位7家，基層執(zhí)法和服務單位4家（結(jié)構(gòu)分布參見圖3），體現(xiàn)了廣泛性，兼顧了專業(yè)性。

二、基層立法聯(lián)系點的主要特點

（一）基層立法聯(lián)系點建設推進有力。一是制度化推進。基層立法聯(lián)系點確定后，淮安市人大即組織調(diào)研組逐一走訪，聽取聯(lián)系點、縣區(qū)人大對加強聯(lián)系點工作的意見，結(jié)合此前民主立法聯(lián)系點的實踐，出臺了《淮安市人大常委會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)定》《關于建設好淮安市基層立法聯(lián)系點的實施意見》，從指導思想、功能定位、工作職責、建設標準等方面對基層立法聯(lián)系點建設進行精準保障。同時，常態(tài)化推進聯(lián)系點建設，聯(lián)系點有了自己的微信工作群，“數(shù)字人大”專設了聯(lián)系點聯(lián)系工作信息的端口。各縣區(qū)行動迅速，清江浦人大打造基層立法聯(lián)系點“135”工作模式，推動基層立法聯(lián)系點工作提質(zhì)增效。制定出臺《清江浦區(qū)人大常委會關于協(xié)助組織和指導基層立法聯(lián)系點工作的實施意見》；建立協(xié)同指導、意見征集、專家掛鉤聯(lián)系三項工作機制；明確規(guī)范建設、征求建議、收集社情、學習培訓、普法宣傳五項重點工作。今年以來，清江浦區(qū)各基層立法聯(lián)系點提出立法建議100余條，被市人大吸收采納40余條。二是應用型提升。習近平總書記指出“民主不是裝飾品，不是用來做擺飾的，而是要用來解決人民需要解決的問題的?！被窗彩谢鶎恿⒎?lián)系點從產(chǎn)生伊始，就將發(fā)揮其功效作為首要任務。2016年民主立法聯(lián)系點剛確定，一年內(nèi)在聯(lián)系點開展立法活動4次，提出立法建議42條。2022年3月，新一屆基層立法聯(lián)系點確定后，截止11月，僅僅9個月的時間，基層立法聯(lián)系點參與立法調(diào)研、立法審議活動達15次，提出各類立法建議227條，充分發(fā)揮了基層立法聯(lián)系點民主民意表達平臺和載體作用，通過這些活動和意見征集也有力地推進基層立法聯(lián)系點綜合能力的提升。

（二）基層立法聯(lián)系點參與民主立法熱情高漲。習近平總書記講，“人民群眾中蘊含著豐富的智慧和無限的創(chuàng)造力，要把廣大基層群眾組織起來，動員起來、凝聚起來，充分激發(fā)人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性?！被窗餐ㄟ^基層立法聯(lián)系點充分調(diào)動了人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，群眾參與民主立法熱情高漲。在被確定為基層立法聯(lián)系點后，江蘇今世緣酒業(yè)股份有限公司、淮安區(qū)山陽街道等單位第一時間辟出專門辦公室作為基層立法聯(lián)系點的活動場所，并將相關工作制度列表上墻。省人大基層立法聯(lián)系點金湖縣施尖村吸納2個居委會(古鎮(zhèn)居委會、橫橋居委會)、3個村(閔橋村、甫壩村、金橋村)、4個部門(綜治辦、派出所、便民服務中心、農(nóng)技服務中心)充實基層立法聯(lián)系點力量，拓寬聯(lián)系渠道，擴大聯(lián)系范圍，廣泛收集群眾意見建議。今年3月，省人大開展《江蘇省洪澤湖保護條例(草案修改稿)》立法調(diào)研，接到任務后，施尖村負責人楊春榮花了三天時間，來到洪澤湖邊充分征求當?shù)厝罕妼τ诤闈珊Ｗo的意見建議。提出湖生植物保護等具體建議十余條，受到了省人大的高度肯定，相關建議已被《江蘇省洪澤湖保護條例》采納?；搓巺^(qū)惠豐農(nóng)機專業(yè)合作社利用自身在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的專業(yè)優(yōu)勢，吸納周圍幾個鎮(zhèn)街的部分群眾為立法工作獻計獻策。王家營街道營東社區(qū)要求市人大將《淮安市停車場管理條例（草案）》立法調(diào)研座談會“搬到”社區(qū)開。區(qū)政府負責同志、相關部門負責人、基層一線執(zhí)法人員、停車場經(jīng)營者、車主代表、部分人大代表和政協(xié)委員等面對面交流，對條例草案發(fā)表意見建議，針對聯(lián)系點提出的橋下空間停車泊位收費問題共同研討解決辦法。《淮安市停車場管理條例》充分吸納了基層立法聯(lián)系點的意見，規(guī)定“利用道路紅線內(nèi)橋下空間建設的停車泊位為道路停車泊位?！毙氯A社《內(nèi)參選編》、省《新華日報》以《淮安停車立法載滿民意》為題進行了專門報道?！痘窗彩修r(nóng)貿(mào)市場管理條例（草案）》征求意見時，長東街道越河社區(qū)提出轄區(qū)內(nèi)的大型農(nóng)貿(mào)市場批發(fā)經(jīng)營戶利用優(yōu)勢地位拒絕提供批發(fā)產(chǎn)品銷售憑證，導致場內(nèi)經(jīng)營者零售產(chǎn)品無法溯源而被處罰。市人大認真調(diào)研該意見，在《淮安市農(nóng)貿(mào)市場管理條例》中明確場內(nèi)經(jīng)營者拒絕向購貨者提供批發(fā)產(chǎn)品銷售憑證的法律責任?！痘窗彩薪ㄖ芾項l例（草案）》征求意見時，黃碼司法所提出草案中規(guī)定的屬地管理原則在實踐中容易導致以“屬地管理”名義層層推卸責任?！痘窗彩薪ㄖ芾項l例》刪去了“屬地管理”的相關表述。

（三）基層立法聯(lián)系點的作用不斷延伸放大。依托基層立法聯(lián)系點這一平臺，群眾的意見不僅能上升為法條，還能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的“治理力”。盱眙縣第三中學運用發(fā)散思維，以第三中學為平臺，將全縣各學校都擴充為立法信息的采集點，做師生和市委市人大民意交流的橋梁和紐帶。淮安公安分局河下派出所充分發(fā)揮社區(qū)網(wǎng)格員作用，加強對一線立法意見建議的收集，在此基礎上提高基層社會治理水平。《淮安市農(nóng)貿(mào)市場管理條例（草案）》征求意見時，盱眙縣生態(tài)環(huán)境局綜合行政執(zhí)法局提出農(nóng)貿(mào)市場內(nèi)禁止活禽宰殺，場外卻缺少監(jiān)管，導致場內(nèi)場外經(jīng)營不公平。市人大充分重視該意見，《淮安市農(nóng)貿(mào)市場管理條例》規(guī)定“在劃定的禁止家畜家禽活體交易區(qū)域內(nèi)，不得宰殺、銷售活畜活禽”，保障在禁止區(qū)域內(nèi)市場內(nèi)與市場外一視同仁。同時，將該建議及時反饋給市有關執(zhí)法部門，要求在執(zhí)法環(huán)節(jié)堵塞漏洞。山陽街道辦提出，地名路名是歷史文化的“活化石”，蘊藏的文化內(nèi)涵十分豐富，淮安是全國歷史文化名城，有些歷史地名路名是重大歷史事件的遺存，也是自然環(huán)境變遷的見證，而不合理的路名命名現(xiàn)象時有發(fā)生，部分地名更名缺少深入研究和討論。這個建議引起了市人大代表、淮陰師范學院圖書館館長李巨瀾教授的共鳴，李巨瀾教授據(jù)此進行深入調(diào)研，形成調(diào)研報告并提出制定《淮安市城區(qū)道路命名管理條例》的立法建議，該項目后被正式列入《淮安市人大常委會2022—2026年立法規(guī)劃》。通過基層立法聯(lián)系點這個“直通車”，基層群眾在參與、學習、實踐的過程中，激發(fā)出極大的積極性和創(chuàng)造力。這種力量又通過民主程序，為人大的立法、監(jiān)督、重大事項決定、代表等工作提供了豐富而寶貴的資源。

三、基層立法聯(lián)系點建設中存在的不足

一是對開展基層立法聯(lián)系點工作存在認識上的偏差。少數(shù)同志認為基層立法聯(lián)系點主要是對法律法規(guī)案提出修改意見，與立法以外的工作關聯(lián)不大。少數(shù)縣區(qū)認為基層立法聯(lián)系點是市里的事，與縣區(qū)關聯(lián)不大。少數(shù)聯(lián)系點對參與地方立法工作有熱情、有干勁，但是不清楚在何處發(fā)力。

二是常態(tài)化開展活動還存在較大工作空白?；鶎恿⒎?lián)系點培訓和交流活動開展的偏少，部分基層立法聯(lián)系點沒有參與過有地方法規(guī)審議議程的人代會、常委會，基層立法聯(lián)系點除微信工作群以外，還缺乏常態(tài)化的交流平臺。

三是基層立法聯(lián)系點聯(lián)系群眾匯聚民智作用仍有較大提升空間。目前聯(lián)系點開展工作主要還是集中在參與立法調(diào)研、提出立法建議方面，聯(lián)系點聯(lián)系群眾、匯聚民智的作用有待進一步放大。

四、加強基層立法聯(lián)系點建設的幾點思考

黨的二十大指出，人民民主是社會主義的生命，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的應有之義。因此，我們加強基層立法聯(lián)系點建設，還是要圍繞堅持人民主體地位、充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力做文章。立足淮安市基層立法聯(lián)系點工作實際，可以重點在以下三個方面發(fā)力：

一要深刻認識建設好基層立法聯(lián)系點重要性，逐步明晰基層立法聯(lián)系點的功能定位。做好基層立法聯(lián)系點工作，是全面依法治國的必然要求，是發(fā)展“全過程人民民主”的重要載體，是高質(zhì)量立法的客觀需要，也是人大作為政治機關、權(quán)力機關、工作機關、代表機關建設的重要陣地。除了發(fā)揮立法“直通車”的基礎功能以外，還應該延伸三大功能：一是成為發(fā)現(xiàn)社會熱點、重點、難點問題的“吹哨人”。基層立法聯(lián)系點的工作雖然立足立法，但不能局限于立法，很多傾向性、苗頭性的問題發(fā)生在基層一線，聯(lián)系點要發(fā)揮能動性，把這些問題反映出來反映上來。二是成為區(qū)域改革目標、發(fā)展方向和滿足人民期望的“瞭望臺”。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民通過人民代表大會這一組織形式參與國家事務的管理，行使權(quán)力。一個地區(qū)改革目標、發(fā)展方向是否滿足人民期望，聯(lián)系點能夠發(fā)揮出瞭望臺的作用。三是成為地方立法和重大決議決定是否契合實際的“晴雨表”。自2016年獲得地方立法權(quán)以來，淮安已經(jīng)制定了16部地方性法規(guī)，也通過了一系列的重大決議決定，這些法規(guī)和重大決議決定到底施行的怎么樣，聯(lián)系點可以充分發(fā)揮晴雨表的作用。圍繞基層立法聯(lián)系點的功能定位，在黨委的統(tǒng)一領導下，各級人大要同向發(fā)力。

二要提升基層立法聯(lián)系點作為人民民主渠道的水平。重點從四個方面入手：一是培訓提升。要定期組織基層立法聯(lián)系點負責同志和聯(lián)絡員就深入學習領會黨的二十大精神、習近平新時代中國特色社會主義思想，以及地方立法與備案審查、基層立法聯(lián)系點建設等內(nèi)容開展集中培訓，不斷提高聯(lián)系點政治理論水平和工作實踐能力。二是交流學習。要組織基層立法聯(lián)系點開展學習交流活動，既對正在制定的和已經(jīng)完成制定的地方性法規(guī)進行交流學習，也對如何發(fā)揮好基層立法聯(lián)系點在地方立法中的作用進行學習交流。交流的方式可以多種多樣，可以召開座談會，實地調(diào)研參觀全國、省人大常委會的基層立法聯(lián)系點，也可以請專家進行授課，還可以請市外優(yōu)秀的基層立法聯(lián)系點介紹先進的工作經(jīng)驗等形式，確?；鶎恿⒎?lián)系點工作水平不斷提升。三是掛鉤融合。將市人大立法咨詢專家與基層立法聯(lián)系點進行掛鉤融合。立法咨詢專家根據(jù)聯(lián)系點的實際情況，充分發(fā)揮自身特長，為聯(lián)系點高效開展工作提供專業(yè)支撐和智力支持。聯(lián)系點積極主動對接各位專家獲取幫助，各位立法咨詢專家從聯(lián)系點中汲取一線聲音，提升立法咨詢工作水平，準確地把廣大人民群眾最真實的聲音和想法反饋上來，切實提高立法咨詢專家和基層立法聯(lián)系點兩大立法支撐平臺的能力。四是評優(yōu)爭先。對各個基層立法聯(lián)系點進行評優(yōu)爭先。評比的主要內(nèi)容是立法建議的質(zhì)量、采納建議意見的數(shù)量和參與立法的程度。對工作有特色有亮點積極履職的基層立法聯(lián)系點予以表彰并按規(guī)定優(yōu)先推薦為全國人大法制委、省人大常委會基層立法聯(lián)系點候選單位。對積極履職的立法咨詢專家、基層立法聯(lián)系點負責人和聯(lián)絡員向其單位發(fā)函表彰。

三要不斷增強基層立法聯(lián)系點工作實效。一是探索創(chuàng)新工作方法?？梢詫⒘⒎ㄕ髑笠庖姽ぷ鞣譃槿齻€環(huán)節(jié)，征詢前主要是領受工作任務、草案解讀分析、制定工作方案，征詢中主要是組織征詢意見、整理匯總初稿、修改完善報告，征詢后主要是適時宣傳報道、做好臺賬和檔案、核對采納情況并反饋等。通過細化操作，實現(xiàn)全流程管理。同時，將聯(lián)系點所提立法建議被吸納情況公開展示，讓人民群眾更加直觀地感受到自己的意見有人聽、有回音。二是積極延伸工作觸角。要注重打造“一體多能”，推動聯(lián)系點成為服務立法、推進守法、促進社會治理的大載體，使聯(lián)系點工作從“立法中”向“立法前”、“立法后”兩端延伸，達到“知法、懂法、守法、用法”全社會全過程參與的法治效果。三是宣傳展示工作成果。各聯(lián)系點要有計劃、有步驟地組織開展豐富多樣的法治宣傳活動，重點對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面法律法規(guī)以及現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進行宣講，引導群眾關注地方立法中事關公共利益和群眾切身利益等重點內(nèi)容。要注重宣傳展示工作成果和形象，建立信息報送制度、邀請媒體報道機制，普法和民主宣傳機制，通過傳統(tǒng)媒體和新媒體、形式多樣地主動發(fā)聲宣傳，發(fā)出踐行全過程人民民主的淮安聲音，生動講好人大故事、民主故事、立法故事，匯聚營造堅持和發(fā)展全過程人民民主的新氣象。