鹽城市人大工作理論研究會 姜 偉

民主協(xié)商是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。黨的十八大報告首次提出要“健全社會主義民主協(xié)商制度”。2015年，中共中央專門印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，提出各級人大在重大決策之前根據(jù)需要進行充分協(xié)商，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。習近平總書記在黨的二十大報告中首次把“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當家作主”作為專章論述，專門部署，強調(diào)要發(fā)展全過程人民民主，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團結(jié)的政治局面。人民代表大會制度作為實現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體，蘊含著豐富的民主協(xié)商形式，具有鮮明的民主協(xié)商特色。本文以人大民主協(xié)商建設(shè)為切入口，緊密結(jié)合人大工作實際，就民主協(xié)商在人大推進全過程人民民主進程中的運用問題進行探究。

一、圍繞三者有機統(tǒng)一，深刻理解人大民主協(xié)商的重要內(nèi)涵

民主協(xié)商是在人民內(nèi)部進行廣泛商量的過程，具有推動人民有序政治參與、促進決策科學化民主化、密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系等獨特優(yōu)勢。社會治理中的民主協(xié)商，涉及政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商等多種形式，是一種參與式民主、全過程民主。人大的民主協(xié)商必須堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國三者有機統(tǒng)一，這也是全過程人民民主核心精神的重要體現(xiàn)。

首先，人大協(xié)商是堅持黨的全面領(lǐng)導的民主協(xié)商。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的人民民主制度，是黨帶領(lǐng)全國各族人民長期奮斗的重要成果。社會主義民主協(xié)商是人民民主的重要形式，必須以堅持黨的全面領(lǐng)導為首要前提和根本保證，并通過國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，進行廣泛、多層次、制度化的民主協(xié)商，達到廣泛協(xié)商、廣納群言、廣集民智的目的。人大運用好、發(fā)展好民主協(xié)商，就必須緊緊圍繞“堅持黨的全面領(lǐng)導”這一最高政治原則和根本要求，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，始終在黨的領(lǐng)導下依法行使職權(quán)，堅持在重大決策之前經(jīng)常性廣泛性地進行充分協(xié)商，保證黨的路線方針政策和重大決策部署得到全面貫徹和有效執(zhí)行，更好地堅持和完善中國特色社會主義制度，更好把人民代表大會制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，保證人大民主協(xié)商的正確政治方向。

人大協(xié)商是保證人民當家作主的民主協(xié)商。習近平總書記指出，人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。人民代表大會的制度設(shè)計，決定了人民通過直接或間接選舉產(chǎn)生各級人大代表，依法組成人民代表大會，各級人大代表受人民的委托，代表人民依法行使當家作主的權(quán)力，保證了人民既有進行民主選舉的權(quán)利，也有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利；保證了人民既有在選舉時投票的權(quán)利，也有在日常政治生活中持續(xù)參與的權(quán)利。人民群眾通過人民代表大會依法行使國家權(quán)力的過程，就是在人大制度架構(gòu)之內(nèi)進行民主協(xié)商的過程。各級人大應(yīng)以尊重差異、傾聽民意、強調(diào)共識為前提，通過聽證、論證、懇談等方式，充分聽取人大代表和人民群眾的意見建議，深入探討，凝聚共識，促進國家政治和社會公民的深度合作和有效溝通，確保人大民主協(xié)商能夠有力有序高效開展，推動人民群眾的利益訴求和意見建議，最終轉(zhuǎn)化成為國家意志，賦予法律效力，體現(xiàn)法定權(quán)威。

人大協(xié)商是堅持全面依法治國的民主協(xié)商。習近平總書記強調(diào)要通過人民代表大會制度，弘揚社會主義法治精神，依照人民代表大會及其常委會制定的法律法規(guī)來展開和推進國家各項事業(yè)和各項工作，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，維護社會公平正義，尊重和保障人權(quán)，實現(xiàn)國家各項工作法治化。人民代表大會制度是推進全面依法治國的基本制度體系，是加快法治建設(shè)的重要平臺。人大及其常委會行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，直接關(guān)系到科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的實現(xiàn)，關(guān)系到法治國家、法治政府、法治社會的建設(shè)。當前，黨團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興的新時代新征程上，面對全面深化改革進程中利益格局深刻調(diào)整的新形勢，面對社會新舊矛盾相互交織的新變化，面對市場經(jīng)濟條件下思想觀念多元多樣的新情況，平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為難度越來越大，許多改革舉措都涉及制度體制和法律法規(guī)層面的問題，改革能不能穩(wěn)妥有序推進，越來越取決于法治體系是否健全，取決于厲行法治是否有力。人大通過法定程序和法定方式進行協(xié)商，嚴格依法依程序辦事，實現(xiàn)民主協(xié)商有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵，為全面深化改革和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供有力法治保障。

可以說，各級人大及其常委會加快推進民主協(xié)商建設(shè)，有利于實現(xiàn)黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，有利于發(fā)揮我國人民代表大會根本政治制度優(yōu)越性，有利于擴大公民有序政治參與、更好實現(xiàn)人民當家作主的權(quán)利，有利于促進科學民主決策、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。堅持和完善人民代表大會制度、豐富和發(fā)展全過程人民民主進程中，加快人大民主協(xié)商建設(shè)，進一步探索協(xié)商形式，豐富協(xié)商內(nèi)容，依法開展協(xié)商，對于充分彰顯人大制度優(yōu)勢，有效發(fā)揮人大職能作用具有重大意義。

二、緊扣四大履職領(lǐng)域，切實保障人大民主協(xié)商的有效開展

從人大制度和職能作用的角度來看，民主協(xié)商是人民代表大會制度的重要內(nèi)涵和鮮明特征，體現(xiàn)在人大立法、監(jiān)督、決定、任免四項法定職權(quán)之中，從而有效保證各級人大在堅持和發(fā)展全過程人民民主實踐中，始終緊跟黨委決策部署，緊貼人民呼聲期盼，緊扣發(fā)展需求實際，使人大各項工作更好圍繞中心和大局、更好服務(wù)社會和人民。

一是立法工作中的民主協(xié)商。地方立法是具有中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是國家立法的延伸和補充。唯有開門立法、民主立法，讓群眾在立法工作中“發(fā)聲”，充分表達立法需求，才能把立法進程變成踐行人民民主、匯聚民智民意的過程，凝聚起民意的“最大公約數(shù)”。在法律立項環(huán)節(jié)，要明確立法目的。進一步細化編制規(guī)劃的程序和立項論證的標準，建立立法調(diào)研項目庫，健全立項階段立法機關(guān)和社會公眾的溝通機制，提升社會公眾參與立法的積極性，通過民主協(xié)商的方式掌握法律需求，填補法律空白。鹽城市人大常委會堅持科學立法、民主立法、依法立法總體要求，推動解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的熱點問題和群眾普遍關(guān)心關(guān)注的難點問題，切實維護群眾利益，規(guī)范政府行為，充分發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動作用。比如，2022年鹽城市人大常委會制定的《物業(yè)管理條例》和《養(yǎng)犬管理條例》，都是與民生休戚相關(guān)、與生活緊密聯(lián)系的法規(guī)，社會關(guān)注多、群眾期盼大，真正做到通過認真過細做好法規(guī)制定各項工作，保證所立法規(guī)回應(yīng)群眾關(guān)切，體現(xiàn)群眾期待，讓人民群眾感受到“高大上”的立法就在“家門口”。在草案起草環(huán)節(jié)，要推動開門立法。運用網(wǎng)絡(luò)、報刊、電視等多種媒體形式，廣泛向社會公布有關(guān)法律起草的征求意見。還可組成立法調(diào)研組到所在地區(qū)召開座談會，向人大代表、社會公眾征求立法意見，并在法律起草過程中，根據(jù)立法指導思想和立法要求，將社會公眾有價值的意見吸收到法律文本中，打破少數(shù)專家立法、“關(guān)門閉窗”立法的傳統(tǒng)。鹽城市人大常委會在開展立法過程中，注重通過公布草案、座談會、基層立法聯(lián)系點等形式，廣泛征求意見，擴大人大代表、人民群眾的參與度，收集人民群眾的立法意見建議，充分反映各級人大代表、社會各界和人民群眾對立法的所需所盼，努力讓立法直達基層、直通群眾、更接地氣。在立法論證環(huán)節(jié)，要提升立法質(zhì)量。法律草案的論證是立法工作成功與否的關(guān)鍵，草案形成后，要積極開展立法的論證、聽證、評估工作，邀請國家機關(guān)、社會團體、專家學者等對有關(guān)法律草案進行廣泛深入的溝通交流，通過民主協(xié)商充分表達各種利益訴求，尋求平衡利益關(guān)系的解決方案。鹽城市人大常委會注重把好立法項目關(guān)、立法內(nèi)容關(guān)、制度創(chuàng)新關(guān)，扎實做好立法調(diào)研、立法論證、立法咨詢、立法評估等各環(huán)節(jié)工作，不斷完善機制程序，加大力度，增強實效，為善治提供良法。堅持在保證與上位法不抵觸的前提下，緊密結(jié)合本地實際，研究制定更為具體的、有地方特色的、可操作的條款，以“小快靈”“小切口”的創(chuàng)制性立法保障人民權(quán)益、增進人民福祉，確保地方立法有特色、更務(wù)實、真管用。

二是監(jiān)督工作中的民主協(xié)商。人大監(jiān)督是人民行使監(jiān)督權(quán)的重要途徑，聚焦人民所思所盼，吸收群眾廣泛參與是實施正確有效監(jiān)督的題中應(yīng)有之義。監(jiān)督內(nèi)容的選定上，要突出重點精準選擇議題。堅持把以人民為中心作為人大監(jiān)督的根本出發(fā)點，把人民群眾的關(guān)切作為人大監(jiān)督的著力點，緊緊圍繞人民群眾的“急難愁盼”，久久為功、持續(xù)發(fā)力。近年來，鹽城市人大常委會將群眾呼聲和社會關(guān)切作為人大依法監(jiān)督的風向標和動力源，聚焦就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房和“一老一小”等民生重點領(lǐng)域，綜合運用多種監(jiān)督方式，開展法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，有力推動了問題解決，保障了經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，取得了良好社會效果。監(jiān)督方式的拓展上，要拓寬渠道激發(fā)監(jiān)督活力。人大的每種監(jiān)督形式各有優(yōu)勢、各有特點。在新形勢下，人大的監(jiān)督工作要敢于打破常規(guī)，既遵循組織程序，又講求實際效果，深入基層，直達一線，直接聽取人民群眾的意見建議，對群眾關(guān)注的監(jiān)督領(lǐng)域，進行重點檢查、反復(fù)檢查、跟蹤檢查。根據(jù)需要可以把法定的監(jiān)督方式進行適當、有機的揉合，綜合運用專題視察、專項檢查、聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、專題詢問等多種方式，對“一府一委兩院”工作實施正確有效監(jiān)督，通過多個角度同向發(fā)力，多種手段結(jié)合運用，打好監(jiān)督“組合拳”，形成優(yōu)勢互補，達到剛?cè)岵男Ч?；要?chuàng)新監(jiān)督方式方法，充分發(fā)揮代表橋梁紐帶作用，激發(fā)代表投身監(jiān)督工作的熱情，不斷提升人大代表和人民群眾對人大監(jiān)督工作的參與度和滿意度。監(jiān)督效果的檢驗上，要跟蹤督辦增強監(jiān)督實效。督辦是監(jiān)督鏈條必不可少的重要環(huán)節(jié)，是監(jiān)督工作的“最后一公里”。要在跟蹤監(jiān)督、持續(xù)監(jiān)督上下功夫，建立全過程跟蹤監(jiān)督機制，探索將執(zhí)法檢查報告、審議意見等，以各種渠道和形式向代表通報，向社會公布，強化督辦的約束力和持續(xù)性，確保督到位、辦到位。堅持把人民滿意作為最高標準，實施審議意見督辦“銷號制”、報告滿意測評“常態(tài)化”、代表建議辦理“回頭看”，在持續(xù)督促整改、量化工作評價、提升辦理實效上求突破，推動監(jiān)督工作實現(xiàn)督而有決、決而有行、行而有果的工作目標。

三是重大事項決定中的民主協(xié)商。重大事項決定權(quán)是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權(quán)。中央和省市委人大工作會議對人大及其常委會貫徹落實健全人大討論決定重大事項制度，依法行使好重大事項決定權(quán)作出部署安排、提出明確要求。人大依法行使重大事項決定的過程，就是全面貫徹全過程人民民主的重大理念的過程，兩者相輔相成，密不可分。作出決定前要廣泛征求群眾意見。在行使重大事項決定權(quán)之前要經(jīng)過充分調(diào)研，集思廣益，做到以真實情況和政策法規(guī)為支撐，必要時可圍繞擬作出決定的重大事項進行深入調(diào)查，廣泛聽取人民群眾和社會各界的意見建議，了解利益關(guān)聯(lián)群體的訴求，確保作出的決定能夠符合本地實際情況，符合政策法規(guī)要求，符合人民群眾意愿。作出決定時積極推進決策協(xié)商。拓展社會各類群體參與審議重大問題、作出重要決定的協(xié)商空間，強化權(quán)力機關(guān)與體制外相關(guān)主體在協(xié)商領(lǐng)域的交流合作，努力提高民眾對人大決策的信任度。條件成熟的情況下，可以建立決定重大事項的討論制度，組織各類參與主體，圍繞重大事項有關(guān)的問題進行充分溝通研討，全面辨析利弊得失，更好地體現(xiàn)民主，達成共識。特別要充分尊重和吸納前期調(diào)研過程中人大代表和人民群眾提出的意見建議，在做出決定時充分體現(xiàn)人民的意志，切實防止“兩張皮”現(xiàn)象，努力把人民群眾的“金點子”轉(zhuǎn)化為解決問題的“金鑰匙”。作出決定后要群策群力開展督查。要認真制定各類重大事項具體的任務(wù)分解和落實措施，自覺做到重大事項的執(zhí)行情況及時向人大反饋報告。人大要注重對決定落實情況的跟蹤監(jiān)督，定期組織人大代表和社會各方面代表開展視察調(diào)研，聽取落實情況匯報，適時組織專項督查，探索以座談交流、問卷調(diào)查、實地走訪、民意調(diào)查等線上線下多元方式，了解真實情況，聽取群眾意見，切實保證決議決定執(zhí)行到位，真正使黨的主張通過法定程序成為人民的共同意志和自覺行動。

四是人事任免工作中的民主協(xié)商。民主是形成科學用人決策的重要保證，也是制約和監(jiān)督權(quán)力的有效手段。一直以來，鹽城市人大常委會始終堅持在黨的領(lǐng)導下，注重規(guī)范干部任免程序，注重建立任前溝通機制，注重過細做好思想工作，確保常委會組成人員充分的知情權(quán)，確保省市委人事安排意圖在人大得到順利實現(xiàn)。要加強人事任免的意見交換。堅持黨管干部與人大依法任免相統(tǒng)一的原則，在充分尊重組成人員和人民群眾的意見的同時，嚴格按照黨對任用干部的政策要求依法辦事，努力使黨委推薦干部的意圖通過法定程序得以實現(xiàn)。要注重干部任免的充分溝通。探索通過組織部門介紹擬任命人員情況、安排被任命人員與常委會組成人員見面、任前發(fā)言等多種方式，強化人民群眾和人大代表在干部任命上的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，廣泛聽取多方面意見，全面掌握干部的綜合素質(zhì)。要加大干部任后的監(jiān)督力度。任后監(jiān)督是人大行使人事任免權(quán)的延續(xù)，要通過述職評議、任職考核等方式，深入了解新任職人員的依法行政、公正司法、勤政廉政情況，促進其認真履職盡責，嚴格依法辦事。

三、強化三種思想意識，充分發(fā)揮人大民主協(xié)商的促進作用

人大的民主協(xié)商建設(shè)既是踐行全過程人民民主的過程，也是一個不斷探索發(fā)展、創(chuàng)新實踐的過程。要加強組織領(lǐng)導，鼓勵探索創(chuàng)新，積極構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、各方分工負責、公眾積極參與的民主協(xié)商工作機制，通過各種途徑、各種渠道、各種方式進行廣泛、充分的民主協(xié)商，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，不斷提高人大民主協(xié)商的制度化、規(guī)范化、實效化水平。

一是強化主體互動意識。首先，要堅持重大事項報告制度，各級人大及其常委會在重要工作事項、重要文件制定、重要活動安排等方面，要及時向同級黨委匯報，在黨委的領(lǐng)導與支持下，有效開展各項民主協(xié)商工作；黨委在作出重大決策前，廣泛聽取人大代表和利益相關(guān)群眾代表的意見建議，必要時可征求人大常委會組成人員意見，及時通報有關(guān)情況，有利于人大將黨委的決策部署通過法定程序轉(zhuǎn)化為人民群眾的自覺行動和共同意志。其次，人大常委會及其各專工委要注重與“一府一委兩院”及政府工作部門的聯(lián)系互動，正確處理好監(jiān)督與支持的關(guān)系，堅持寓支持于監(jiān)督中，合力推動工作深入開展。第三，穩(wěn)步開展人大與基層群眾的協(xié)商，充分發(fā)揮人大代表“家站點”陣地作用，引導常委會組成人員、人大代表進“家”入“站”，常態(tài)化與群眾要進行直接對話，傾聽群眾呼聲，回應(yīng)群眾關(guān)切，讓廣大群眾的訴求得到充分表達，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩(wěn)定。

二是強化程序規(guī)范意識。要加強組織領(lǐng)導。始終在同級黨委的領(lǐng)導下，依照法定職權(quán)，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，與有關(guān)國家機關(guān)、社會組織、專家學者、人民群眾等廣泛開展協(xié)商，更好吸納民意、匯集民智，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中。要強化程序意識。按照科學合理、規(guī)范有序、民主集中的原則，建立健全人大民主協(xié)商的實體性制度和程序性制度，健全議事規(guī)則、會議制度、工作程序，完善決策運行機制，促進民主決策、科學決策、依法決策。要完善協(xié)商載體。注重細化協(xié)商計劃、選擇協(xié)商對象、明確協(xié)商內(nèi)容、確定協(xié)商人員、開展協(xié)商活動等各個環(huán)節(jié)，通過聽證會、網(wǎng)議互動、專家論證會、民主懇談會、公民旁聽、公民座談會、問卷調(diào)查、民意測驗等多種渠道和方式開展協(xié)商，做到操作方法明確，組織實施高效，形成依法有序的人大民主協(xié)商新格局。要堅持公開原則。緊密結(jié)合人大工作實際，對立法工作協(xié)商、人大行使監(jiān)督職權(quán)情況向社會公開、重大決定事前公告、重大民生實事項目向社會征集、人民意見建議征集等工作制定具體工作制度，做到能具體就盡量具體，能細化就盡量細化，努力增強制度的可執(zhí)行性、可操作性。

三是強化成果轉(zhuǎn)化意識。要形成協(xié)商成果。立法、決定、監(jiān)督等不同方式、不同領(lǐng)域的人大協(xié)商，都要制度化形成專題協(xié)商報告，及時報送黨委和政府及組成部門，供決策時參考，推動相關(guān)部門研究解決問題，盡可能將協(xié)商成果應(yīng)用到黨委決策和政府推進工作之中。要注重成果轉(zhuǎn)化。把民主協(xié)商工作和人大視察調(diào)研、執(zhí)法檢查、代表活動有機結(jié)合，將協(xié)商中發(fā)現(xiàn)的問題轉(zhuǎn)化為人大各類會議議題、人大代表建議意見，通過會議審議、專題詢問、開展督辦等形式，推動問題的解決和落實。要建立反饋機制。一方面，有關(guān)部門要將協(xié)商成果的落實情況，及時反饋給人大及其常委會。另一方面，人大與有關(guān)部門要保持經(jīng)常性的聯(lián)系，跟蹤督辦協(xié)商成果的落實情況。同時對重點的協(xié)商議題和協(xié)商成果，可通過新聞媒體進行公開，引導社會公眾參與評議監(jiān)督，使協(xié)商成果可以得到更好的落實，全面展現(xiàn)出各級人大推進全過程人民民主的新實踐新成效。