泰州市人大工作理論研究會 孫耀燦 丁衛(wèi)平 葉兵 陳愛芳 江浚清

政府投資項目，是指使用政府性資金投入到促進經(jīng)濟社會發(fā)展、改善民生福祉、完善城市功能等方面的建設項目，這些項目往往投資規(guī)模較大、公益性較強、社會關注度較高。政府投資項目是地方經(jīng)濟社會發(fā)展的載體和動力，是社會總投資的重要組成部分，建設資金是地方政府預算的重要內(nèi)容，是地方人大管好人民“錢袋子”的監(jiān)督重點。如何推動政府投資行為科學規(guī)范、項目建設提質(zhì)加速、投資效益不斷提升，需要地方人大不斷研究思考、探索實踐。

一、人大加強政府投資項目監(jiān)督的重要性和必要性

（一）加強政府投資項目監(jiān)督是踐行全過程人民民主理念的政治責任

政府投資項目普遍具有公共性、公益性、普惠性特征，關系到老百姓的交通出行、醫(yī)療保障、文化教育、健身休閑、人居環(huán)境等等。這些項目何時實施、怎么實施、實施效果怎么樣？老百姓非常關注。人大只有廣泛深入地參與到政府投資項目的決策與實施過程之中，真正為民代言，為民行權，才能更好地踐行習近平總書記以人民為中心的發(fā)展思想，推動解決人民群眾關心關注的身邊事，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感。

（二）加強政府投資項目監(jiān)督是貫徹黨中央決策部署的時代使命

近年來，黨中央先后就人大討論決定重大事項、人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展、加強人大對地方政府債務監(jiān)督作出一系列決策部署。政府投資屬于地方政府的重大決定事項范疇，政府投資項目資金是財政性資金，屬于重大投資項目支出預算，也屬于地方政府債務風險防范的重要方面。人大加強政府重大投資項目的監(jiān)督，體現(xiàn)了與時俱進貫徹落實黨中央決策部署的政治擔當，是健全人大討論決定重大事項制度、拓展支出預算監(jiān)督重點、強化地方政府債務風險源頭管控的必要舉措。

（三）加強政府投資項目監(jiān)督是履行法律賦予人大的法定職責

我國憲法、監(jiān)督法、預算法、組織法規(guī)定，地方各級人民代表大會及其常委會審查和決定地方的經(jīng)濟建設、文化建設和公共事業(yè)建設的計劃，討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項，審查重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當。加強政府重大投資項目監(jiān)督，是各級人大及其常委會的法定職責，是人大監(jiān)督工作的重要組成部分。

（四）加強政府投資項目監(jiān)督是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需要

政府投資作為一項重大政府職能，事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局，既是實施宏觀調(diào)控、落實國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，也是引導和帶動社會資本擴大有效投資的有力抓手，在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結構、惠民生、防風險以及補齊發(fā)展短板、優(yōu)化供給結構、增強發(fā)展后勁等方面發(fā)揮著關鍵作用。地方人大加強政府投資項目監(jiān)督，有助于規(guī)范政府投資行為，促進政府投資決策科學化、管理規(guī)范化、效益最大化，為地方經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

二、泰州人大加強政府投資項目監(jiān)督的生動實踐

近年來，泰州市人大常委會為貫徹落實黨中央和全國人大一系列決策部署，認真學習各地經(jīng)驗做法、深入開展調(diào)查研究，通過建立監(jiān)督辦法、健全監(jiān)督機制、強化全過程監(jiān)督、深化監(jiān)督結果運用、凝聚各方力量，在政府投資項目審查監(jiān)督方面不斷探索實踐。主要有以下幾方面做法：

（一）完善監(jiān)督制度，健全監(jiān)督機制，做到督之有據(jù)

制訂修訂監(jiān)督辦法。2018年下半年，市人大常委會在學習借鑒外省人大做法、廣泛征求意見的基礎上，形成監(jiān)督辦法討論稿，專題向市委、市政府主要領導匯報。2019年1月，泰州市五屆人大常委會第十五次會議審議通過《泰州市人大常委會關于政府重大投資項目監(jiān)督辦法（試行）》，《辦法》明確了適用范圍，政府報告的內(nèi)容、時間和方式，明確了人大常委會監(jiān)督的重點、程序和方式?！掇k法》的出臺為人大開展政府重大投資項目監(jiān)督提供了制度保障和工作指南。2022年4月，市六屆人大常委會在總結前幾年工作實踐的基礎上，結合新情況和新要求，與時俱進對監(jiān)督試行辦法進行了修訂。修訂工作堅持貫徹全過程人民民主理念，以提高監(jiān)督實效性和操作可行性、推進監(jiān)督工作制度化和規(guī)范化為導向，進一步拓展了監(jiān)督范圍，突出了監(jiān)督重點，細化了監(jiān)督內(nèi)容和要求。

健全完善工作機制。為了進一步落實落細《監(jiān)督辦法》，對監(jiān)督過程中各環(huán)節(jié)組織程序、項目監(jiān)督責任、年度節(jié)點任務和具體工作要求等通過內(nèi)部制度進行了細化明確，形成一套內(nèi)容詳細、分工明確、要求具體的政府投資項目監(jiān)督工作機制。一是明確政府重大投資項目監(jiān)督的范圍。包括投資額1億元以上的基礎設施類建設項目，投資額5000萬元以上的非基礎設施類建設項目，年初市人代會票決的市級政府重點民生實事項目，以及市人大常委會認為有必要時進行監(jiān)督的項目。二是制定重點項目跟蹤監(jiān)督操作規(guī)程。進一步明確跟蹤監(jiān)督重點項目的遴選程序、任務分工、監(jiān)督程序、時間安排等，進一步細化了跟蹤監(jiān)督的具體要求。三是制定年度工作方案。方案中對常委會確定的年度重點項目相關工委分工、監(jiān)督內(nèi)容、組織方式、時間要求等進行細化分解。方案經(jīng)常委會主要領導審批后發(fā)至各工委執(zhí)行。四是將政府投資重點項目跟蹤監(jiān)督工作列入常委會年度重點工作任務，進一步落實工作責任，確保按照時間節(jié)點高質(zhì)高效完成，切實提高監(jiān)督成效。

（二）堅持全過程監(jiān)督，強化跟蹤監(jiān)督，做到督之有力

提前介入草案編制，把好項目計劃初審關。每年11月份，市人大常委會組織召開下年度市級政府投資計劃安排情況通報會和座談會，聽取發(fā)改部門匯報年度計劃編制的指導思想、基本原則、草案內(nèi)容等情況，就項目計劃草案聽取社會各界的意見建議。12月份，組織部分市人大代表、投資評審專家，通過走訪調(diào)研、查看資料、現(xiàn)場視察，對擬新開工項目計劃安排情況進行初步審查。總體計劃草案審查主要看是否符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、是否聚焦群眾期盼民生需要、項目資金是否落實等情況。重大項目主要從立項必要性、工程可行性、投資效益性、籌資合規(guī)性等四個方面27個指標要素情況進行逐項審查，重點了解項目前期準備工作情況、項目的財政承受能力評估和資金來源情況。凡是資金來源落實不到位、土地要素保障不到位、年度不具備開工條件的項目，不得列入年度計劃。為2月份人大常委會審查批準年度市級政府投資項目計劃把好初步審查關。

強化過程跟蹤監(jiān)督，把好項目計劃執(zhí)行關。根據(jù)修訂后的《監(jiān)督辦法》規(guī)定，市人大常委會每年遴選部分項目作為年度跟蹤監(jiān)督的重點項目。這些項目既有重大基礎設施項目，也有民生實事重點項目；既有市級財政資金直接投資的項目，也有通過制定資金平衡方案和政府債券投資的項目，還有政府和社會資本合作的項目；既有往年結轉的未完工項目，也有當年新開工項目。對重點項目的跟蹤監(jiān)督，主要做了以下幾點工作：一是實行月度報告制度。市發(fā)改委每月將重點項目工程進度和存在問題以表格和簡報形式報市人大常委會預算工委。市財政部門每月報送項目資金撥付情況。預算工委建立項目實施情況監(jiān)督臺賬，定期向常委會主任會議成員、駐會委員報告。二是開展季度跟蹤監(jiān)督。每季度采取視察現(xiàn)場、聽取匯報、微調(diào)研等形式，組織開展重點項目推進情況跟蹤監(jiān)督，并形成跟蹤監(jiān)督意見提交市政府研究處理。每年8月份，市人大常委會審議上半年政府投資項目計劃執(zhí)行情況，聽取跟蹤監(jiān)督的重點項目實施情況。三是建立計劃調(diào)整機制?！侗O(jiān)督辦法》規(guī)定：“市政府認為確需調(diào)整（包括暫緩實施）的重大項目及單個項目投資額調(diào)整達到5000萬元或者調(diào)整比例達到20%的重大項目，應當報市人大常委會審查批準。”市政府提出年度擬調(diào)整計劃后，預算工委按照審查程序，組織對計劃調(diào)整情況進行審查，形成審查報告，報常委會審查批準。

加強項目投資效益性監(jiān)督，把好項目績效關。一是推動政府建立后評價制度。根據(jù)人大審議意見，市政府先后組織第三方機構對污水管網(wǎng)項目和道路提升改造兩個經(jīng)常性實施項目開展了項目后評價工作，及時總結項目實施的經(jīng)驗和不足，為今后編制項目計劃以及選擇儲備項目提供借鑒參考。二是推動項目早結算、早投用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些政府投資項目由于提交資料不及時不完整等原因，導致長期未完成審計結算工作；部分已竣工項目未能及時投入使用，直接影響了投資效益。市政府相關部門根據(jù)建議全面梳理已竣工驗收未及時辦理工程結算和竣工決算的項目情況進一步明確時限要求，有效解決部分項目資金沉淀、資產(chǎn)未按規(guī)定入賬核算等問題；全面排查已竣工未投入使用的項目問題癥結，研究提出解決措施，推動項目盡快投入使用，切實提高政府投資效益。

（三）豐富監(jiān)督形式，提升監(jiān)督剛性，做到督之有效

開展?jié)M意度測評，強化結果運用。每年2月份常委會聽取和審議上年度市級政府投資項目計劃執(zhí)行情況匯報，常委會組成人員對重點項目實施情況逐一進行滿意度測評，測評結果當場公布。為加強測評結果運用，強化監(jiān)督的剛性，防止“一評了之”，對不滿意票數(shù)較高的項目自動列為年度跟蹤監(jiān)督重點項目。每年8月份主任會議上，不滿意票數(shù)較高項目主管部門情況對項目建設情況和人大審議意見落實情況作專題匯報。

實行監(jiān)督意見清單制，提高落實效果。人大常委會召開后即以清單形式向市政府反饋審議意見和跟蹤監(jiān)督意見，既指出共性的問題，提出面上的建議，也根據(jù)各重點項目實施情況，逐項指出當前發(fā)現(xiàn)的主要問題和具體建議；既包括當前迫切需要改進和解決的問題建議，也包括需要長遠統(tǒng)籌和規(guī)劃實施的一些建議。2022年根據(jù)調(diào)研審查情況，共提出監(jiān)督建議36條。市政府高度重視人大審議意見，召開專題會議研究部署審議意見落實工作，對照問題清單和建議清單，逐項制定處理清單37條，明確整改責任部門，強化進度目標任務。預算工委根據(jù)處理清單制定督查清單，形成政府投資項目全過程閉環(huán)監(jiān)督。

開展專題詢問，增強監(jiān)督剛性。為了切實推動政府投資建設更快更好實施，2021年8月，市人大常委會對2021年上半年市級政府投資項目計劃執(zhí)行情況開展專題詢問。常委會組成人員和參會人大代表圍繞市委工作的重點、老百姓關心的熱點、項目實施過程中的堵點，對10個項目實施部門的主要負責人進行現(xiàn)場詢問，市政府常務副市長到會應詢表態(tài)。詢問不避重就輕、不遮遮掩掩，奔著問題去，跟著問題走，迎著難題上。既有事先準備好的問題，也有結合答詢情況的追問，力求抓住麻筋，點到穴位。會后市政府及相關部門根據(jù)問題清單形成書面整改方案，做到有詢問、有答復、有行動、有成效。

（四）凝聚多方力量，形成監(jiān)督合力，做到督之有方

1.相關工委共同參與。預算工委在審查預算草案時將政府投資項目預算安排情況作為審查重要內(nèi)容之一。教科文衛(wèi)、農(nóng)業(yè)、環(huán)資城建、社會等專工委在相關部門申報項目計劃時就及早介入，對聯(lián)系部門擬實施項目的前期工作情況開展調(diào)研。每季度組織重點項目視察調(diào)研，跟蹤項目實施情況。

2.注重發(fā)揮人大代表和專家作用。為了更廣泛、深入的了解基層和群眾對項目實施的意見和建議，我們在每一次組織監(jiān)督活動前，組織市區(qū)兩級人大代表提前開展項目微調(diào)研，廣泛深入聽取民情民意，收集第一手資料。同時邀請部分人大代表直接參與集中視察和座談調(diào)研等活動，每年組織近50人次參與監(jiān)督。堅持“專家”與“行家”相結合，聘請審計、自規(guī)、國企等部門專業(yè)人員，作為政府投資項目審查專家組成員，共同參與政府投資項目的審查監(jiān)督。

3.充分運用審計結果。建立人大監(jiān)督與審計監(jiān)督聯(lián)動機制，同向發(fā)力，同頻共振，形成監(jiān)督合力。審計部門將政府投資項目審計情況作為向人大常委會報告審計工作的重點內(nèi)容，定期通過預算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)報送政府重大投資項目跟蹤審計情況。聯(lián)合開展審計查出問題整改情況跟蹤監(jiān)督，促進問題及時有效整改。

4.市區(qū)聯(lián)動協(xié)同監(jiān)督。目前我市所轄6個市（區(qū)）人大中，泰興、興化、海陵、姜堰等4個地區(qū)制定了相關監(jiān)督辦法，把市區(qū)政府投資項目監(jiān)督工作列入年度監(jiān)督議題。靖江、高港2個地區(qū)在開展預算審查監(jiān)督時，把政府投資項目實施情況作為監(jiān)督重點內(nèi)容。由于市級政府投資項目大多分布在海陵、高港、姜堰3個區(qū)，區(qū)級人大財經(jīng)工委還協(xié)助市人大聯(lián)系代表參與監(jiān)督、深入基層走訪群眾、廣泛聽取民聲民意。

三、泰州人大加強政府投資項目監(jiān)督的啟示與反思

泰州人大通過5年多持續(xù)深化對政府投資項目的監(jiān)督，在履行人大監(jiān)督職責，發(fā)揮人大監(jiān)督作用，推動全過程人民民主落地落實上取得了較好的成效。一方面推動政府投資項目管理更加規(guī)范有序、重大決策更加民主科學、項目計劃執(zhí)行更加嚴格有力、政府投資效益逐步提升、政府債務風險有效防范，另一方面人大自身監(jiān)督工作無論是在方式、程序、內(nèi)容，還是在監(jiān)督實效上都有了根本性的轉變和實質(zhì)性的突破，主要表現(xiàn)在：

一是實現(xiàn)從一般監(jiān)督到專題監(jiān)督的轉變。以前泰州人大只選擇2-3個政府重大投資項目，作為年度預算審查監(jiān)督的內(nèi)容之一，開展細化審查，不作為單獨議題形成專題審查報告。2019年人大常委會制定監(jiān)督辦法后，政府投資項目計劃編制和執(zhí)行情況列入常委會年度監(jiān)督議題，每半年聽取和審議專項工作報告，預算工委開展專題調(diào)研和審查，形成專題審查報告。

二是實現(xiàn)從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督并重的轉變。泰州人大在政府重大投資項目監(jiān)督中，通過聘請專家開展專業(yè)審查、組織人大代表視察項目現(xiàn)場、常委會工作機構開展深化細化審查等途徑，對項目前期工作深度、項目實施進度、項目現(xiàn)場管理、資金籌集使用等方面開展實質(zhì)性監(jiān)督，為常委會審議通過工作報告、開展?jié)M意度測評、票決重大投資項目計劃等程序性監(jiān)督打好基礎，做到實質(zhì)性監(jiān)督與程序性監(jiān)督并重。

三是實現(xiàn)從事后審查向全過程審查的轉變。起初泰州人大是選擇1-2個已完工項目進行事后審查。監(jiān)督辦法出臺后，將項目計劃編制、決策、執(zhí)行、竣工等事前、事中、事后全過程實施情況作為監(jiān)督的內(nèi)容。特別是加強項目前期工作的前延監(jiān)督，防止項目因不具備當年開工條件、決策不科學而倉促立項導致實施進度緩慢等問題；加強項目完工后工程結算決算完成情況的延伸監(jiān)督，避免因決算時間過長導致資金遲遲不能撥付、項目資產(chǎn)不能及時入賬等問題；加強項目交付使用后的后評價監(jiān)督，全面評價項目實施的綜合效益，為今后類似項目實施提供借鑒參考。

四是實現(xiàn)從定性化向與定量化相結合進行審查監(jiān)督的轉變。政府投資項目投入資金數(shù)額和決策風險大、民生關聯(lián)度和社會關注度高，泰州人大為了提高常委會審議質(zhì)量、確保表決結果公正客觀，一方面每季度都組織部分人大代表開展視察活動，當面詢問項目建設情況，充分感受施工現(xiàn)場氣氛；另一方面要求項目主管部門以表格形式把每個項目的概況內(nèi)容、立項依據(jù)、評估論證、資金來源、預期效益等各方面的情況，通過27個要素指標進行詳細介紹，使常委會組成人員做到心中有數(shù)，按好莊嚴神圣的表決鍵。同時，常委會上對政府重大項目組織實施情況和計劃執(zhí)行情況開展?jié)M意度測評，對項目責任單位和主管部門進行量化考評并及時反饋考評結果。

五是實現(xiàn)從工作推動向制度性設計的轉變。以前人大開展政府投資項目監(jiān)督，監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督無章可循。2019年出臺監(jiān)督試行辦法，2022年繼續(xù)修訂監(jiān)督辦法，把成熟的做法固化為制度保障。通過每月了解工作進度、每季度開展現(xiàn)場監(jiān)督活動、每半年聽取工作情況匯報、年度進行滿意度測評和審批年度計劃，實現(xiàn)人大對政府投資項目監(jiān)督的制度化和常態(tài)化。政府部門根據(jù)人大審議意見和跟蹤監(jiān)督意見，健全政府投資項目管理辦法，建立 “審批分離、雙線推進”機制運用、“三函”預警工作機制，優(yōu)化重點城建項目考核辦法，不斷完善政府投資項目從前期工作、決策、實施、融資、監(jiān)管到考核、評估等環(huán)節(jié)的權責分明、要求具體、責任到位的管理體制和運行機制。

六是實現(xiàn)從為民做主向由民作主的轉變。雖然政府投資項目多為民生項目，但相當一段時間政府投資哪些項目、項目建設多大規(guī)模、建設周期多久，一般都是政府部門經(jīng)過相關程序閉門研究確定?，F(xiàn)在政府及相關部門也能通過各種渠道和途徑，在廣泛收集社會各方面意見建議的基礎上，遴選后再進入相關程序研究確定。更重要的是根據(jù)人大監(jiān)督辦法的規(guī)定，需要經(jīng)過人大常委會審議批準后，才能正式實施。人大在審議批準前通過組織人大代表廣泛征集民意、反映民愿、匯聚民智，形成計劃審查報告和計劃批準的決議草案，提請常委會審議批準。

與此同時，我們也深深感受到，做好政府投資項目監(jiān)督工作，一要明確監(jiān)督定位。人大和政府雖然分工不同、職能不同，但同在黨委的領導下，工作的出發(fā)點和落腳點都是一致的。地方人大對政府投資項目的審查監(jiān)督，要遵循與黨委中心工作“合拍”、與政府整體部署“合力”、與人民群眾愿望“合心”的原則，通過多輪次、多環(huán)節(jié)、多形式，加強與政府和相關部門的溝通對接、磨合調(diào)整，促進市委決策、人大決定、政府執(zhí)行的有機統(tǒng)一，既防止“人大決定在市委決策之后”的被動，也消除了部分常委會組成人員“對政府投資項目人大攬責之嫌”的顧慮。通過履行法定程序，把人民群眾的愿望轉化為政府的自覺行為，把黨委的意圖轉化為全市人民的共同行動。二要致力改進工作。積極順應社會和群眾對人大監(jiān)督和政府工作的期待，充分考慮政府開展工作的現(xiàn)實條件，在充分發(fā)揚民主、認真開展調(diào)查研究的基礎上提出切實可行的審查監(jiān)督意見。既糾錯糾偏，督促政府及有關部門落實職責；又給力加油，推動解決影響政府有關部門工作開展的困難和問題。如針對以往存在的前期工作與項目立項誰先誰后相互牽制，導致項目主管部門不積極、工作經(jīng)費無保障、前期工作不深入等問題，建議市發(fā)改部門增加項目開展前期工作審批環(huán)節(jié)，市財政部門建立前期工作經(jīng)費申請和支付程序，實現(xiàn)項目建設流程的再造。針對一段時期由于實行建管分離導致的建管分割、溝通不暢、協(xié)調(diào)不力、配合不夠等現(xiàn)象，建議市政府成立市級政府投資項目集中建設中心，配齊配強專業(yè)隊伍。三要加強溝通聯(lián)系。通過多個層面、多種方式加強與政府相關職能部門的溝通交流，著力引導政府正確認識人大監(jiān)督既是制約和規(guī)范，同時也是關心、幫助和支持，督促政府及有部門增強主動接受監(jiān)督的人大意識，積極配合人大監(jiān)督工作，將人大監(jiān)督作為改進工作的重要動力。

雖然我市人大在加強政府投資項目監(jiān)督方面取得了一定成效，但是還較多體現(xiàn)為程序化和形式化監(jiān)督，監(jiān)督職能和作用還沒有能夠充分發(fā)揮出來，還存在一些制約因素和問題困難，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一)法律依據(jù)不夠充分。盡管憲法、地方組織法、監(jiān)督法、預算法，從不同層面賦予了地方人大對本行政區(qū)域內(nèi)計劃、預算安排以及重大事項實施情況進行監(jiān)督的職責，但對于人大及其常委會如何行使監(jiān)督權，規(guī)定得比較籠統(tǒng)和原則。到目前為止，國家層面沒有出臺關于政府投資項目監(jiān)督管理的專門法律，部分投資管理的規(guī)定散見于《政府采購法》《招標投標法》中。2019年實施的國務院《政府投資條例》作為我國政府投資的首部行政法規(guī)、投資建設領域的基本法規(guī)制度，但在加強投資項目全生命周期的統(tǒng)籌管理等方面缺乏相應的規(guī)范指導，對于政府投資采取補助、貼息項目的立項審批程序沒有予以清晰界定，也沒有明確在項目建議書、可研報告等前期研究環(huán)節(jié)對于工程咨詢的相關要求。即使我市人大常委會制定出臺了政府重大投資項目的監(jiān)督辦法，但效力層次不高，監(jiān)督力度有限。與計劃、預算安排和執(zhí)行情況的審查監(jiān)督相比，深感地方人大對政府投資項目的監(jiān)督審查缺少上位法的支撐，缺乏具體操作性的法律依據(jù)。

（二）監(jiān)督力量比較薄弱。政府投資項目涉及面廣，專業(yè)性強。地方人大預算工委法定議題多，監(jiān)督任務重，人手偏少，人員數(shù)量和專業(yè)素養(yǎng)與審查要求存在較大的差距，很難依靠自身力量對政府投資項目形成實質(zhì)性的監(jiān)督。地方人大代表中同樣缺乏專業(yè)人士，僅通過視察、聽取審議工作報告等方式難以進行有效監(jiān)督。雖然通過成立專家?guī)?、借助審計力量等形式來強化監(jiān)督力量，但由于參與的專家存在審查時間、專業(yè)能力、個人精力等諸多方面的限制，也很難進行詳細審查。同時審計作為政府的職能部門，審計結果一般也需要經(jīng)政府同意后才向人大報告，這一體制性的障礙也使得人大對政府投資項目的監(jiān)督難以向縱深推進。在項目征集過程中，雖然也多方面征求了社會公眾的意見建議，但由于存在明顯的信息不對稱和渠道不順暢的問題，達不到全流程參與監(jiān)督的廣度和深度。

（三）監(jiān)督深度需要拓展。由于缺乏專業(yè)性和自身力量的不足，目前地方人大監(jiān)督的重點主要還集中在工程立項決策程序的監(jiān)督、工程實施進度的監(jiān)督、工程資金來源及使用情況的監(jiān)督等方面。而對工程立項決策的合理性、工程規(guī)劃設計的全面性、工程預算編制的精準性、招投標全流程的合法性、施工管理全過程的有效性、把握重大設計變更的必要性、工程結算和財務決算的準確性、工程交付后全生命周期管理的有效性等方面還未能開展監(jiān)督。

（四）監(jiān)督剛性有待增強。雖然監(jiān)督辦法明確了監(jiān)督形式和責任追究條款，但是一般很少采用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段。對于政府提交審議的政府投資項目計劃只要沒有明顯的原則性問題，一般都會順利通過。對調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的存在問題，一般只能建議政府部門整改，不會進行處理和問責，人大與紀檢監(jiān)察等部門，還沒有建立起規(guī)范的監(jiān)督制衡機制，監(jiān)督的剛性總體比較欠缺。

（五）后評價監(jiān)督不夠。當前政府投資項目還論證不夠充分、前期工作不夠深入、現(xiàn)場管理不夠規(guī)范、投資效益有待提升等問題，對項目的實施情況缺乏整體性績效評價，雖然人大也督促政府有關部門制定并執(zhí)行項目后續(xù)評價制度，但是實際工作中，項目后評價工作還處于探索之中，對評價內(nèi)容、方法、指標等缺乏研究，尚未形成比較完善的評價指標體系。這在一定程度上影響了投資項目管理水平的提升以及項目事后控制和監(jiān)督作用的發(fā)揮。

四、地方人大進一步深化政府投資項目監(jiān)督的思考建議

從宏觀經(jīng)濟發(fā)展趨勢看，高速發(fā)展的時代已經(jīng)過去，未來政府投資與宏觀經(jīng)濟一樣，都將呈現(xiàn)平穩(wěn)增長的新常態(tài)。地方政府要立足自身發(fā)展的功能、目標與定位，統(tǒng)籌兼顧需要與可能，堅持盡力而為與量力而行，科學制定投資計劃，切實增強政府投資“四兩撥千斤”的引導性功能，發(fā)揮投資對經(jīng)濟發(fā)展的關鍵性作用。進一步加強對政府投資項目的監(jiān)督，是人大職責所需、形勢所趨、群眾所盼，地方各級人大必須要順勢而為、乘勢而上，堅持問題導向、結果導向，構建完備的法律法規(guī)體系，健全科學的監(jiān)督模式，完善有效的監(jiān)督方法，匯集精干的監(jiān)督力量，在新時代新征程上堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度，持續(xù)深入為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、推進中國式現(xiàn)代化發(fā)揮人大監(jiān)督職能作用，真正實現(xiàn)地方人大對政府投資項目的正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督。

（一）進一步健全監(jiān)督法律體系。一是人大積極參與政府投資立法。基于目前我國有關政府投資監(jiān)督方面大量的法律空白，需要補充修訂監(jiān)督法、預算法相關條款，細化對政府投資的監(jiān)督，界定投資范圍，明確監(jiān)督程序、方式，建立責任追究制度。條件成熟時出臺政府投資監(jiān)督綜合性的專門法律，為地方人大加強對政府投資的監(jiān)督和評價提供法律依據(jù)和保障。二是加強人大對行政部門行政法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查，避免行政部門為了自身利益而有意制定有關條款，防止行政部門想方設法規(guī)避人大的立法審查和監(jiān)管。三是組織開展《政府投資條例》執(zhí)法檢查?！墩顿Y條例》頒布已近5年，有必要對條例執(zhí)行情況開展一次全面性執(zhí)法檢查，通過上下聯(lián)動方式組織對全市政府投資項目管理情況進行深入系統(tǒng)的檢查督查，進一步促進各地政府及部門增強法治意識，依法加強政府投資項目管理。

（二）進一步完善監(jiān)督工作機制。一是建立民意收集制度。由人大常委會工作機構通過數(shù)字人大系統(tǒng)、新聞媒體和政府門戶網(wǎng)站等載體，借助問卷調(diào)查、公示、網(wǎng)絡投票等多渠道，組織廣大人大代表深入人民群眾之中，廣泛收集社會公眾的意見建議。一方面增加項目的公眾知曉度和參與度，提高項目決策階段的公開透明度，形成人人參與立項決策和監(jiān)督實施的氛圍；另一方面督促政府和各部門認真執(zhí)行人大決議決定，推動項目建設的進度和質(zhì)量。二是建立第三方論證制度。重大項目建設投入大、風險大、影響大，必須進行多方論證、權衡。政府及其部門負責牽頭組織調(diào)研論證，容易被不正確的政績觀和領導意志代替。人大建立第三方論證制度，通過聽取有專業(yè)背景的人大代表、專家學者、群眾代表的意見，以及專業(yè)公司對重大建設項目的專業(yè)性論證，可以提出更加客觀、科學的參考意見。三是建立項目決策聽證制度。建立政府投資項目聽證制度，對提高政府投資的透明度和決策的民主化、科學化以及保障項目順利實施具有重要的現(xiàn)實意義。實行聽證制度是一項非常耗時和需要花費大量人力、物力的工作，目前只是需要針對一些投資規(guī)模大、有可能對公眾合法權益造成侵害的決策事項進行聽證。人大可以明確常委會相關工作機構為聽證組織機構并負責召集。制定好聽證工作方案，明確聽證的事項、具體內(nèi)容、時間安排、聽證參加人等內(nèi)容。四是健全績效評價機制。繼續(xù)督促政府建立和實施科學的項目后評價機制和結果反饋機制，對已建成項目不能“一審了之、聽之任之”。在政府投資項目竣工后，地方人大要及時跟進，參與項目的驗收過程，采取組織專業(yè)代表調(diào)研評議、引入第三方評估等方式，對政府重大投資項目開展績效評價。更重要的是，充分發(fā)揮績效評價結果的作用，利用績效評價結果督促有關方面對有關部門和人員進行相應的獎懲，使績效評價成為監(jiān)督政府重大投資項目的重要工具。

（三）進一步加強監(jiān)督資源整合。一是督促政府建立和完善責任追究和項目績效評價考核制度；督促發(fā)改、財政、住建等政府有關職能部門，完善政府投資項目的決策、概預算、管理機制，落實監(jiān)管職責，加大督查力度，充分發(fā)揮職能部門的作用。二是充分發(fā)揮人大專工委及專家的作用。在審查報告、調(diào)研視察等工作中，運用掌握的情況和熟悉的專業(yè)知識，加強對政府投資項目的監(jiān)督。尤其要加大專業(yè)代表小組建設。圍繞項目類型，以對口人大專工委成員為基礎，組織具有較強專業(yè)知識、熟悉專業(yè)特點或關注項目領域的人大代表組成專業(yè)代表小組，組織開展業(yè)務培訓，圍繞政府重大項目建設開展專題調(diào)研視察活動，促進代表在項目監(jiān)督工作中發(fā)揮專業(yè)、行業(yè)和工作經(jīng)驗的優(yōu)勢，提升履職積極性、規(guī)范性和專業(yè)性。三是拓展預算聯(lián)網(wǎng)平臺功能。利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術強化人大預算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺應用范圍，加強人大與行業(yè)主管部門、主要保障部門以及監(jiān)察、審計等部門（單位）項目管理信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，不斷完善預算執(zhí)行等環(huán)節(jié)的風險提示及綜合分析功能，將政府投資項目的資金運作從靜態(tài)的時點監(jiān)督轉變?yōu)閯討B(tài)的全過程監(jiān)督，增強預算管理的規(guī)范性和透明度，提高項目監(jiān)督的針對性和有效性。四是拓寬代表網(wǎng)絡監(jiān)督渠道。充分依托代表網(wǎng)絡履職平臺、手機客戶端、“代表之家”聯(lián)絡群，及時推送政府項目建設工作動態(tài)信息，引導人大代表通過文字表述以及照相圖片，隨時隨地將自己日常發(fā)現(xiàn)項目建設存在的問題提交給政府相關部門，并由人大常委會對代表提出問題建議辦理情況進行抽查檢查，了解辦理的進度和質(zhì)量，提出指導意見。五是充分借助審計力量和有效運用審計成果。加強對同級審報告中政府重大投資項目審計整改問題跟蹤督辦，督促政府舉一反三，完善制度設計加大對屢審屢犯問題的整改力度。同時，要依法向社會公布有關審計事項的審計結果，以擴大審計監(jiān)督的影響。六是引入第三方中介機構力量。人大可以聘請依法設立的會計師事務所、審計師事務所，借助社會中介力量，實現(xiàn)對政府投資項目的全面審查，提高監(jiān)督效能。同時，注重發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的作用，形成人大監(jiān)督的整體合力。

（四）進一步增強監(jiān)督剛性和實效。一是堅持問題導向。堅持明察與暗訪結合，真發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)現(xiàn)真問題。只有把發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題貫穿于監(jiān)督全過程，人大監(jiān)督才能精準發(fā)力、增強效能。對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違法問題，要責成有關方面依法整改，并追究法律責任。對審議意見落實不力或辦理不認真的，要依法啟動質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等手段，讓人大監(jiān)督長出利牙、咬合有力。二是選擇一些關鍵環(huán)節(jié)開展專項監(jiān)督。如土地審批和招投標過程是否規(guī)范及時、存在哪些突出矛盾和機制性障礙。通過小切口專項監(jiān)督，推動解決一些長期制約項目實施進度的體制性、機制性問題，推動政府投資項目建設整體性提質(zhì)增速。三是建立個案審查制度。必要時可以就政府投資重大項目決策和實施中的有關情況成立特定問題調(diào)查委員會，組織專門調(diào)查，提出調(diào)查報告。針對檢查、審查、視察中發(fā)現(xiàn)的問題，對政府投資項目的責任單位發(fā)出監(jiān)督意見書，限期改進或整頓。人大的調(diào)查結果和決議可以向社會公開。對特定問題調(diào)查委員會的工作，有關部門、單位和個人應當積極配合，如實反映情況和提供必要材料。四是建立人大監(jiān)督?jīng)Q議決定落實的跟蹤機制。人大對項目建設過程中監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，要及時提出審議意見和執(zhí)法檢查報告，交由政府和有關部門研究處理，并向人大常委會報告。為防止監(jiān)督落空，要建立一種機制，把人大的決定權和監(jiān)督權結合起來，通過信息反饋、跟蹤檢查和聽取整改報告等形式，不斷跟蹤監(jiān)督?jīng)Q議決定的落實情況，保障監(jiān)督的實效。五是注重把人大監(jiān)督和巡視巡察、紀檢監(jiān)察、組織考察、審計監(jiān)督、效能考核、輿論監(jiān)督等力量貫通起來，推動形成協(xié)同聯(lián)動的“大監(jiān)督”格局，形成多方監(jiān)督合力，提高人大監(jiān)督的震懾力。