揚州市人大常委會法工委 李濤

黨的二十大報告指出“加強文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)力度”，為我國文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)提供了根本遵循。在我國眾多璀璨的文化遺產(chǎn)寶庫中，大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)是文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要組成，習(xí)近平總書記對大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)多次作出重要指示，彰顯大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要性。在我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中，“加強”保護(hù)力度的方式方法多種多樣，推動行政保護(hù)和社會參與是兩個主要發(fā)力點。就地方立法機關(guān)而言，制定出臺地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章是落實大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)的最直接的保護(hù)方式，實踐中多地有立法成果。同時，2023年全國人大修改《立法法》，增加了區(qū)域協(xié)同立法和建立相關(guān)工作機制的內(nèi)容。大運河作為流域性河流，通過區(qū)域協(xié)同立法服務(wù)長三角區(qū)域一體化發(fā)展大有作為。

一、緣起和現(xiàn)狀

黨的十八大之前，我國文化立法總體相對滯后。中央立法機關(guān)出臺的專項法律只有《中華人民共和國文物保護(hù)法》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》以及與文化相關(guān)的《中華人民共和國著作權(quán)法》三部，大運河文化遺產(chǎn)專項立法未有突破。毋庸置疑，中央三部文化類法律中的有關(guān)規(guī)定，客觀上對大運河文化遺產(chǎn)起到了保護(hù)作用。但中央立法條款中的原則性規(guī)定并不能細(xì)致入微地具體到大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)的每一個細(xì)節(jié)處，況且大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)不是僅有文化遺產(chǎn)保護(hù)的內(nèi)容，還涉及生態(tài)環(huán)境、基層部門協(xié)同等內(nèi)容，并非三部相關(guān)法律可以解決。正如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《大運河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》（2019年）指出的“長期以來，大運河也面臨著遺產(chǎn)保護(hù)壓力巨大、傳承利用質(zhì)量不高、資源環(huán)境形勢嚴(yán)峻、生態(tài)空間擠占嚴(yán)重、合作機制亟待加強等突出問題和困難”，顯示大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)專項立法以及地方立法的緊迫性。具有開創(chuàng)性意義的專項大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)立法是以部門規(guī)章形式制定的《大運河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》（2012年10月1日），但共計十五條的內(nèi)容相對單薄，所指的大運河遺產(chǎn)局限于物質(zhì)形態(tài)的遺產(chǎn)，且回避了大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)的重點內(nèi)容，譬如因建設(shè)活動等對大運河遺產(chǎn)造成損害的情形無法律責(zé)任支撐，僅有的第十四條法律責(zé)任是簡單的轉(zhuǎn)致條款，是缺少“牙齒”的法，威懾作用不足，難以完全承擔(dān)起大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)的法治保障重任。

隨著治理經(jīng)驗的豐富，黨對文化立法愈發(fā)重視。黨的十六大提出“加強文化法制建設(shè)，加強宏觀管理”，黨的十七屆六中全會提出“加快文化立法、提高文化建設(shè)法制化水平”，各項文化領(lǐng)域立法呼之欲出。黨的十八大以來，尤其是黨的十八屆四中全會對于推動文化領(lǐng)域立法具有重要意義。黨的十八屆四中全會明確提出“建立健全堅持社會主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向、遵循文化發(fā)展規(guī)律、有利于激發(fā)文化創(chuàng)造活力、保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度”。在此背景下，文化領(lǐng)域的立法由“寫意畫”向“工筆畫”轉(zhuǎn)化。以2015年 8月十二屆全國人大常委會對立法規(guī)劃作出重大調(diào)整為標(biāo)志，公共文化服務(wù)保障法、文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、公共圖書館法、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、著作權(quán)法修改、文物保護(hù)法修改、廣播電視傳輸保障法等七件文化法律項目被列入立法規(guī)劃，中央在文化領(lǐng)域的立法實踐全面提速，并結(jié)出累累碩果，制定修改公共文化服務(wù)保障法、公共圖書館法、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、英雄烈士保護(hù)法、文物保護(hù)法、檔案法等，極大優(yōu)化、豐富了文化領(lǐng)域法律體系，有力保障了人民群眾文化權(quán)利。

作為中央立法有益補充的地方立法更加重視文化法治的細(xì)微處，文化遺產(chǎn)領(lǐng)域立法是極好例證，如，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)領(lǐng)域省級立法已實現(xiàn)全覆蓋。與文化遺產(chǎn)相關(guān)的大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)立法需求同樣旺盛，并以地方政府規(guī)章的方式率先“破題”，《洛陽市大運河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》（2012年11月01日）《寧波市大運河遺產(chǎn)保護(hù)辦法》（2013年9月1日）《山東省大運河遺產(chǎn)山東段保護(hù)管理辦法》（2013年10月1日）是國內(nèi)較早的關(guān)于大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)的立法實踐。2014年6月22日，在第38屆世界遺產(chǎn)大會上，中國大運河項目成功入選世界文化遺產(chǎn)名錄，成為中國第46個世界遺產(chǎn)項目，并促成了一批大運河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)立法成果?！洞筮\河揚州段世界文化遺產(chǎn)保護(hù)辦法》（2017年2月1日）是2014年大運河成為世界文化遺產(chǎn)后，運河沿岸城市制定的首部地方政府規(guī)章；《杭州市大運河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》（2017年5月1日）《嘉興市大運河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》（2018年8月1日）《 紹興市大運河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》（2020年1月1日）《浙江省大運河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例 》（2021年1月1日）一批與大運河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)的地方性法規(guī)盡顯地方立法特色，充分彰顯地方履行保護(hù)世界文化遺產(chǎn)的法治決心。2017年2月24日，習(xí)近平總書記作出重要指示：“保護(hù)大運河是運河沿線所有地區(qū)的共同責(zé)任”。4個月后，習(xí)近平總書記又對建設(shè)大運河文化帶作出重要指示：“大運河是祖先留給我們的寶貴遺產(chǎn)，是流動的文化，要統(tǒng)籌保護(hù)好、傳承好、利用好”。凸顯大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要性。貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示，地方加大立法制度供給，將大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)納入依法治理軌道，《淮安市大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》（2020年6月1日）《河北省大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)利用條例》（2022年6月1日）《滄州市大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)若干規(guī)定》（2022年8月1日）先后出臺實施，蘇州、揚州、淮安等地相關(guān)專項立法有序推進(jìn)。最新立法成果來自于京津冀協(xié)同，三地同時出臺《關(guān)于京津冀協(xié)同推進(jìn)大運河文化保護(hù)傳承利用的決定》（2023年1月1日），在保護(hù)大運河文化遺產(chǎn)的同時兼顧了現(xiàn)代文化保護(hù)。同時，一些相關(guān)地方立法兼顧到大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)內(nèi)容，如《揚州市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》提出建設(shè)大運河文化生態(tài)保護(hù)區(qū)?？傊?，在文化自信旗幟感召引領(lǐng)下，大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)地方立法呈現(xiàn)欣欣向榮景象。

二、大運河文化遺產(chǎn)地方立法的制度貢獻(xiàn)

地方立法將大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)納入法治軌道，積極發(fā)揮法治在大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)中的優(yōu)勢，堅持守正創(chuàng)新，既細(xì)化中央立法規(guī)定，又固化實踐成果，還結(jié)合實踐需求和地方特色，構(gòu)建了相對完善的大運河文化遺產(chǎn)地方保護(hù)體制機制，凸顯了法治在大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要保障作用。

（一）明確保護(hù)對象

地方立法的優(yōu)勢在于避免中央立法中可能的原則化、抽象化規(guī)定，發(fā)揮區(qū)域立法與區(qū)域治理銜接緊密的特點，直接聚焦大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)對象，使相對模糊的“大運河文化遺產(chǎn)”概念清晰化、具體化。幾乎所有的大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，均用列舉的方式明確了大運河文化遺產(chǎn)的范圍。地方立法列舉大運河文化遺產(chǎn)的方式既彰顯地方特色，又使得概念化的大運河文化遺產(chǎn)更加清晰。從目前的立法看，主要有大運河世界文化遺產(chǎn)地方立法和大運河文化遺產(chǎn)立法兩種類型。對于大運河文化遺產(chǎn)的概念，大運河世界文化遺產(chǎn)地方立法基于世界文化遺產(chǎn)確定的遺產(chǎn)點進(jìn)行列舉。比較而言，大運河文化遺產(chǎn)地方立法列舉的內(nèi)容更廣，不僅包括世界文化遺產(chǎn)確定的遺產(chǎn)點，還包括當(dāng)?shù)匾恍┡c大運河相關(guān)的文化遺產(chǎn)，有些地方立法還擴展到非物質(zhì)文化遺產(chǎn)領(lǐng)域。

（二）規(guī)范行政主體

大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)涉及的政府責(zé)任主體較多。如，一般情況下，涉及到保護(hù)傳承利用等宏觀層面的總體規(guī)劃，由發(fā)展改革負(fù)責(zé)編制；涉及到空間規(guī)劃的由自然資源和規(guī)劃等部門負(fù)責(zé)；涉及到數(shù)字化的應(yīng)有由工業(yè)和信息化部門負(fù)責(zé)；涉及建設(shè)行為的由住建部門負(fù)責(zé)；涉及到保護(hù)經(jīng)費的由財政部門負(fù)責(zé)；涉及到大運河河道水環(huán)境保護(hù)由生態(tài)環(huán)境和水利部門負(fù)責(zé)；涉及到文化遺產(chǎn)傳承的，教育部門承擔(dān)一定的責(zé)任，等等。地方通過立法方式，一般會明確地方政府以及政府主管部門（文物、文廣旅）的總責(zé)任和主管責(zé)任，并重點列舉了大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)涉及的其他政府部門，以地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章的形式，規(guī)定了涉及部門的法定職責(zé)，既提高大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)的行政效率，又避免在行政事務(wù)協(xié)調(diào)中出現(xiàn)部門之間相互推諉等現(xiàn)象。

（三）強化保護(hù)措施

1.保護(hù)大運河生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境問題是重大的政治問題，且《大運河文化保護(hù)傳承利用規(guī)劃綱要》明確提出要將大運河建設(shè)成山水秀麗的綠色生態(tài)帶，由此，環(huán)境保護(hù)成為大運河文化遺產(chǎn)地方立法考慮的重要內(nèi)容，地方立法對此多有體現(xiàn)。如《淮安市大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第十五條、《滄州市大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)若干規(guī)定》第二十條、《杭州市大運河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第二十三條，等等。各地立法通過規(guī)定清淤疏浚、加深河道、加強水環(huán)境治理以及將大運河河道管理納入河長制、湖長制等保護(hù)措施，積極促進(jìn)大運河生態(tài)環(huán)境保護(hù)。2.應(yīng)對建設(shè)破壞。各地立法均關(guān)注到建設(shè)活動對大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)帶來的威脅，明確了限制建設(shè)活動的內(nèi)容。如，《浙江省大運河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例 》第九條通過設(shè)置遺產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)，對建設(shè)活動加以限制。3.保護(hù)大運河原生態(tài)資源。地方出于美化或治理目的對大運河人工化整飭，容易導(dǎo)致大運河堤岸的自然形態(tài)受損或消失，破壞生物物種地方性與多樣性。有些地方立法注意到對大運河原生態(tài)的保護(hù)，如《淮安市大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》規(guī)定“對沿線河岸、河灘、濕地進(jìn)行生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，推進(jìn)山水林田湖草綜合治理，恢復(fù)和改善陸生、水生動植物生存環(huán)境，保護(hù)生物多樣性”。

（四）推動文旅融合

大運河流域旅游發(fā)展條件優(yōu)越，擁有豐厚的物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，多元文化色彩豐富，已形成諸多重要旅游集聚區(qū)。除少數(shù)地方外（滄州），多地立法，如《紹興市大運河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第二十二條、《嘉興市大運河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第十四條、《淮安市大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第二十七條，在提出保護(hù)大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)大運河文化遺產(chǎn)的同時，統(tǒng)籌運河遺產(chǎn)的保護(hù)與利用，促進(jìn)文化遺產(chǎn)的合理利用，將大運河文化遺產(chǎn)作為當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的重要內(nèi)容，積極促進(jìn)文旅融合。

（五）優(yōu)化協(xié)同機制

各地通過立法加強行政資源整合和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)納入本地區(qū)政府工作目標(biāo)體系。有的地方還通過規(guī)范大運河文化遺產(chǎn)統(tǒng)一管理機構(gòu)職責(zé)，提高行政機關(guān)在大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的協(xié)同性，推動負(fù)有保護(hù)職責(zé)的部門在大運河文化遺產(chǎn)有效保護(hù)和合理利用方面，更加清晰地承擔(dān)自身應(yīng)盡的職責(zé)和協(xié)同保護(hù)義務(wù)。多地通過立法規(guī)定建立常態(tài)化的大運河文化遺產(chǎn)監(jiān)測巡視制度。并強化全社會在大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的法治意識，爭取運河沿岸廣大人民群眾繼續(xù)支持、參與大運河文化遺產(chǎn)的保護(hù)工作。

三、大運河文化遺產(chǎn)地方立法的問題檢視

大運河文化遺產(chǎn)地方立法在助推大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)、傳承、利用的同時，也存在一些問題值得反思。主要包括追求地方性而缺乏協(xié)同性，注重行政保護(hù)而忽略社會參與，由于立法權(quán)限、大運河流域性特征等原因?qū)е乱恍┲匾贫仍O(shè)計缺位。

（一）缺乏區(qū)域協(xié)同，造成“立法割據(jù)”

以《大運河遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》定義的大運河為依據(jù)，大運河包括隋唐大運河、京杭大運河和浙東大運河三部分，全長2700公里，地跨北京、天津、河北、山東、河南、安徽、江蘇、浙江8個省、直轄市。省域范圍流域同樣廣泛，僅大運河江蘇段就經(jīng)徐州、宿遷、淮安、揚州、鎮(zhèn)江、常州、無錫、蘇州8個地級市。但從各地立法時間看，多地立法并沒有開展協(xié)作立法，就有可能導(dǎo)致對大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)的需求、保護(hù)措施，甚至執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致，由此難免會造成大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)的“立法割據(jù)”。即，對相同的保護(hù)對象，可能會采用不同保護(hù)措施。如，針對大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的問題。各地立法均規(guī)定以“保護(hù)規(guī)劃”實現(xiàn)本地大運河文化遺產(chǎn)“宏觀”保護(hù)，但這種地方的“宏觀”保護(hù)放置于流域有2700公里之廣的大運河只是大運河流域的“微觀”保護(hù)。大運河流域所涉及的省、市制定的保護(hù)規(guī)劃，基本是沿河省、市出于本身發(fā)展，難以考量整個大運河流域的宏觀背景，容易導(dǎo)致大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)的“碎片化”。

（二）行政保護(hù)優(yōu)先，社會參與度低

大運河文化遺產(chǎn)是“活化”的文化遺產(chǎn)，主要河道遺存和一些遺產(chǎn)點等仍承載著人民群眾正常需要的通航等經(jīng)濟社會活動功能。地方立法通過明確行政部門職責(zé)，強化了對大運河文化遺產(chǎn)的行政保護(hù)，對社會參與內(nèi)容也有涉及。但社會參與更多地“鼓勵”“支持”為主的宣誓性內(nèi)容。大運河是我國仍在被使用的重要航道，決定了大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)主要應(yīng)當(dāng)聚焦活態(tài)化保護(hù)?；顟B(tài)化保護(hù)需要更多的、實質(zhì)性的社會參與，才會讓大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)具有“煙火氣”，更具有保護(hù)效果。首先，地方立法可以考量直接規(guī)定或者授權(quán)政府出臺支持性政策，將地方立法規(guī)定的“鼓勵”“支持”等內(nèi)容更加詳實化、具體化，實質(zhì)性推動社會力量參與大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)。其次，強化大運河文化遺產(chǎn)專門志愿者隊伍建設(shè)，以政府購買服務(wù)方式，提高大運河文化遺產(chǎn)專門志愿者隊伍參與積極性。再次，強化大運河文化遺產(chǎn)合理利用，讓大運河文化遺產(chǎn)走進(jìn)人民群眾的日常生活，如，對相關(guān)的遺產(chǎn)點加大免費開放力度，讓人民群眾充分享有應(yīng)有的文化權(quán)利，進(jìn)而推動社區(qū)、群眾等直接參與大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)。

（三）重要制度設(shè)計缺位

總體而言，大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)地方立法主要針對與大運河直接關(guān)聯(lián)性事項開展制度設(shè)計，制度設(shè)計的內(nèi)容具有直接性，對間接關(guān)聯(lián)性事項關(guān)注較少。這既符合一般的立法技術(shù)規(guī)范，即，立法注重直接關(guān)聯(lián)性，對無關(guān)主題或者是間接關(guān)聯(lián)性事項作出規(guī)定，會造成文不對題。但如果大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)地方立法只關(guān)注直接關(guān)聯(lián)性事項，完全忽略一些間接關(guān)聯(lián)性事項，又容易使一些屬于“本”的問題無法解決。大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)中的一些間接關(guān)聯(lián)性事項且重要的內(nèi)容之所以被忽略，很大原因并非簡單的立法技術(shù)問題，而是由于大運河本身固有的流域性特征，導(dǎo)致一個區(qū)域地方立法難以去關(guān)聯(lián)。譬如，水土流失是困擾中國河流的三大問題之一，水土流失對大運河河流的功能和結(jié)構(gòu)都會帶來本質(zhì)性影響。作為人工開鑿的大運河，本身缺少水源，從屬于海河、黃河、淮河、長江、錢塘江五大水系，不是真正意義上獨立的水系。五大水系汛期相對集中，無論洪災(zāi)還是旱年，均會對大運河河道帶來影響。由于地方立法主要聚焦本區(qū)域涉及的大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)事項，對跨流域的事項很難作出規(guī)定，以致于基本所有的地方立法都沒有關(guān)注到與五大水系協(xié)同治理的內(nèi)容。此外，所有地方立法對大運河干支流岸線管控范圍內(nèi)新建、擴建化工園區(qū)或者化工項目未作規(guī)定，相比于《中華人民共和國長江保護(hù)法》《中華人民共和國黃河保護(hù)法》規(guī)定，類似的重要制度設(shè)計處于缺位狀態(tài)。

四、大運河文化遺產(chǎn)立法保護(hù)路徑

黨的二十大報告中強調(diào)要“增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”，為推動大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)高質(zhì)量立法提供了行動指南。而大運河文化遺產(chǎn)地方立法出現(xiàn)的“立法割據(jù)”系統(tǒng)性差、社會參與不足、關(guān)鍵制度設(shè)計缺位等問題，迫切需要在增強立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性和時效性上下功夫，提高立法引領(lǐng)、推動、保障大運河文化遺產(chǎn)的針對性。

（一）宏觀層面：開展大運河專項國家立法

2020年12月26日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過《中華人民共和國長江保護(hù)法》，自2021年3月1日起施行，繼《中華人民共和國長江保護(hù)法》實施之后，中華民族的母親河黃河有了第一部法律——《中華人民共和國黃河保護(hù)法》，將于2023年4月1日施行，是我國第二部流域法律。大運河雖無法和長江、黃河并肩比美，但其悠久的歷史、對中華民族發(fā)展的貢獻(xiàn)，獲得了運河區(qū)域民眾的高度認(rèn)同，是中華文明的重要見證，被稱為“千年國脈”。加之，大運河縱貫領(lǐng)域相對富饒，沿岸城市遺存聚焦，且其鮮明的流域性特征，單靠地方立法難以順利協(xié)調(diào)中央與地方之間、地方與地方之間、行政部門之間、行業(yè)之間、法律法規(guī)之間以及大運河和五大水系之間相對復(fù)雜的關(guān)系?？梢钥剂繌闹醒雽用娉雠_《中華人民共和國大運河保護(hù)法》，推動為大運河“立體”立法，既包括文化遺產(chǎn)層面，又要將總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、體制機制構(gòu)建、文化帶建設(shè)等納入其中。加之，《中華人民共和國立法法》以及《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強制法》等賦予中央立法權(quán)限較廣，受制于立法權(quán)限，地方立法對一些關(guān)鍵性制度設(shè)計難以創(chuàng)制，較多地是對中央立法的細(xì)化。如，各地規(guī)定了大運河文化遺產(chǎn)建設(shè)控制地帶的內(nèi)容，但建設(shè)控制地帶概念源于《中華人民共和國文物保護(hù)法》第十八條規(guī)定，針對的是對文物保護(hù)單位周邊建設(shè)活動的限制。若地方立法在大運河周邊劃定建設(shè)控制地帶，要么是基于對《中華人民共和國文物保護(hù)法》第十八條的重復(fù)；要么將面對增設(shè)行政許可的情況，以限制在大運河周邊開展的建設(shè)活動。而增設(shè)行政許可又將面對合法性的質(zhì)疑。其一，按照《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定“本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可”，而建設(shè)控制地帶已經(jīng)有法律規(guī)定，地方性法規(guī)再設(shè)定不妥；其二，若A地設(shè)定了行政許可，規(guī)定大運河周邊設(shè)立建設(shè)控制地帶，建設(shè)單位需要建設(shè)工程設(shè)計方案需報相關(guān)行政機關(guān)審批。若B地未做相同的規(guī)定，加之《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定“其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)”，意味著A地該條規(guī)定僅對本地個人或者企業(yè)有約束力，不可限制B地個人或者企業(yè)在A地立法規(guī)定的建設(shè)控制地帶從事建設(shè)活動，顯然不符合公平正義。

（二）中觀層面：強化地方立法合作

2015年《中華人民共和國立法法》修訂，賦予全部設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，地方立法主體擴容。設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)，進(jìn)而帶動區(qū)域協(xié)同、共同立法的興起。2023年，修改后的立法法明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制。至此，區(qū)域協(xié)同立法制度正式以法律形式確定下來。這與我國區(qū)域間相對緊密的經(jīng)濟社會聯(lián)系相關(guān)，也與區(qū)域間存在的、特殊的、不可分割的自然資源稟賦有關(guān)。區(qū)域協(xié)同、共同立法主要發(fā)生在省級立法機關(guān)和設(shè)區(qū)市立法機關(guān)之間，其發(fā)起原因主要是保護(hù)對象具有一致性。除此以外，區(qū)域協(xié)同立法具有聯(lián)動性。即，立法過程中雙方或者多方協(xié)商，在主要制度設(shè)計上能夠協(xié)調(diào)一致，避免“立法割據(jù)”。在協(xié)同立法的基礎(chǔ)上，協(xié)同立法、共同立法齊發(fā)力成為一種更為科學(xué)的區(qū)域合作立法方式。區(qū)別于單純的協(xié)同立法，共同立法意味多地出臺的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章在基本內(nèi)容上具有同一性。如，云貴川三省針對赤水河保護(hù)開展的協(xié)同立法、共同立法案例。就協(xié)同立法而言，三省人大常委會出臺具有內(nèi)容各有側(cè)重的本地赤水河保護(hù)條例，又同時出臺具有相同內(nèi)容的關(guān)于加強赤水河流域共同保護(hù)的決定。大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)與赤水河保護(hù)面臨的情況具有一定的相似性。大運河河流縱貫的省市較多，譬如大運河江蘇段就具有“首創(chuàng)性、網(wǎng)絡(luò)性、中樞性、活態(tài)性、融合性和文化性核心特征”。不同流域的河流中的大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)既具有普遍性要求，又因大運河流經(jīng)區(qū)域的特點不同，在立法內(nèi)容上具有特殊性要求。共同立法可以解決大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)的普遍性問題，協(xié)同立法則具有針對性，主要聚焦本地大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)的特性，體現(xiàn)地方特色。鑒于大運河流域性特征，流域地采取共同立法、協(xié)同立法的方式應(yīng)成為更為普遍性地方立法共識。京津冀三地出臺《關(guān)于京津冀協(xié)同推進(jìn)大運河文化保護(hù)傳承利用的決定》，內(nèi)容簡練，全文共12條，既從立法層面協(xié)同了京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略，突出了京津冀三地在大運河文化保護(hù)的共性，又激活了地方立法所具有的、超越中央立法的優(yōu)勢，具有地域性特色和靈活性特點。推進(jìn)大運河文化遺產(chǎn)協(xié)同立法，要完善協(xié)同立法工作機制以省、設(shè)區(qū)的市級人大及其常委會及其政府為主體，構(gòu)建協(xié)同立法聯(lián)席會議機制，強化區(qū)域立法的實質(zhì)協(xié)調(diào)與合作，在立法準(zhǔn)備、立法論證、立法起草、立法修改和立法審議等立法全過程統(tǒng)籌安排，并充分尊重各地實際，體現(xiàn)各地社會發(fā)展、經(jīng)濟民生、歷史文化等特點，突出大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)的全局性，并立足地方實際，兼顧局部立法訴求。同時，通過共享執(zhí)法資源、協(xié)調(diào)行政分配等方式來推動法規(guī)在大運河流域全域優(yōu)先實施。

（三）微觀層面：構(gòu)建地方保護(hù)大運河文化遺產(chǎn)法規(guī)體系

隨著地方立法不斷推進(jìn)，立法成果由單一性逐步向體系化發(fā)展。地方立法機關(guān)圍繞一個議題構(gòu)建法規(guī)體系的立法活動正在被多地實踐。如，貴州省、廣東省、黑龍江省，分別圍繞鄉(xiāng)村振興、粵菜保護(hù)、營商環(huán)境等議題，通過制定一部綜合性法規(guī)，并配套制定與綜合性法規(guī)相關(guān)的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，進(jìn)而構(gòu)筑起相對完善的法規(guī)體系。大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)可以考量采用這一形式，推動建立地方保護(hù)大運河文化遺產(chǎn)法規(guī)體系。如，與大運河文化遺產(chǎn)傳承利用相關(guān)的大運河旅游還存在亟待治理的諸多問題。可通過制定專項大運河文化和旅游融合方面的地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章，充分利用運河文化資源優(yōu)勢和特色，研究和探索運河文化遺產(chǎn)的多種保護(hù)利用模式，解決大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)中，水上旅游景觀優(yōu)化、文化遺產(chǎn)開發(fā)力度平衡、運河旅游產(chǎn)品設(shè)計與開發(fā)單一、旅游形象零散，缺乏統(tǒng)一的品牌等問題。又如，大運河揚州段世界文化遺產(chǎn)點中的瘦西湖、個園等，可以有針對性地組織開展專項立法，實現(xiàn)對大運河文化遺產(chǎn)的重點保護(hù)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)聯(lián)性事物，涉及到大運河周邊工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活、航運污染治理，河湖生態(tài)流量保障，生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和風(fēng)險防控等方面也可以考量組織開展專項立法。再如，針對大運河文化遺產(chǎn)社會參與度不高問題，出臺專門的大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)志愿者管理辦法，促進(jìn)社會力量參與大運河文化遺產(chǎn)保護(hù)。還如，構(gòu)建大運河文化遺產(chǎn)法規(guī)體系可以嘗試在大運河文化帶建設(shè)方面組織立法，《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)大運河文化帶建設(shè)的決定》（2020年1月1日）是我國首部關(guān)于大運河文化帶建設(shè)的地方性法規(guī)。