習(xí)近平總書記指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！薄胺钚袆t國治，法令弛則國亂?！钡胤叫苑ㄒ?guī)是我國社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，在我國的社會(huì)主義民主法治建設(shè)中具有十分重要的地位。立法法第一次修改賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)后，近十年的地方立法活動(dòng)制定出一大批設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)，為地方依法治理奠定了良好法治基礎(chǔ)。與方興未艾的地方立法相比，地方性法規(guī)的實(shí)施卻差強(qiáng)人意，特別是設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)大量處于“沉睡”狀態(tài)，使得其功能和功效大打折扣，地方立法的初衷和目的未能很好實(shí)現(xiàn)。為喚醒地方性法規(guī)，使“紙面上”的規(guī)范變?yōu)樾袆?dòng)中的規(guī)矩，宿遷市六屆人大常委會(huì)從2023年下半年開始，持續(xù)開展了以地方性法規(guī)“三進(jìn)三入”（進(jìn)單位、進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、入執(zhí)法、入監(jiān)察、入司法）為抓手的推進(jìn)活動(dòng)，得到各方面積極響應(yīng)，引起廣泛關(guān)注。本文在闡發(fā)地方性法規(guī)實(shí)施所具有的特別意義、簡要總結(jié)“三進(jìn)三入”經(jīng)驗(yàn)成效的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析了地方性法規(guī)實(shí)施存在“四不一缺陷”的突出問題，并針對(duì)相關(guān)問題從“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，突出關(guān)鍵少數(shù)，抓住短板弱項(xiàng)，落實(shí)主體責(zé)任，建立約束機(jī)制，探索破題切口，優(yōu)化人大監(jiān)督，改進(jìn)立法理念”等八個(gè)方面提出了思考與對(duì)策。
一、地方性法規(guī)有效實(shí)施的特別意義
?。ㄒ唬┦玛P(guān)中國特色社會(huì)主義法治體系的最終完善。黨的十八屆四中全會(huì)提出，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨的二十屆三中全會(huì)站在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，著眼以中國式現(xiàn)代化推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)，對(duì)完善中國特色社會(huì)主義法治體系作出新的重大決策部署。提出要深化立法領(lǐng)域改革、深入推進(jìn)依法行政、健全公正執(zhí)法司法體制機(jī)制、完善推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)機(jī)制、加強(qiáng)涉外法治建設(shè)。中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)，立法是前提，實(shí)施是核心。我國現(xiàn)行有效法律300多件，行政法規(guī)約600多件，地方性法規(guī)近14000余件。地方性法規(guī)的實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性特征，決定了其對(duì)上要承接黨和國家大政方針特別是法治原則、法治精神、法律規(guī)定在地方的落實(shí)，對(duì)下要直接規(guī)范各類社會(huì)主體的行為。上面千條線、下面一根針。地方性法規(guī)作為法治體系的一個(gè)“板塊”，其有效實(shí)施不僅是中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的應(yīng)有之義，同時(shí)也是衡量中國特色社會(huì)主義法治體系是否最終完善的重要一環(huán)。
?。ǘ┦玛P(guān)法律實(shí)施“最后一公里”的最終打通。以宿遷市為例，截止到2023年12月，除立法條例外共制定完成18件地方性法規(guī)，其中安全生產(chǎn)條例、工業(yè)固體廢物污染防治條例、古黃河馬陵河西民便河水環(huán)境保護(hù)條例、農(nóng)村公路管理?xiàng)l例、駱馬湖水環(huán)境保護(hù)條例、洋河雙溝酒產(chǎn)區(qū)地下水環(huán)境保護(hù)條例、住宅物業(yè)管理?xiàng)l例、旅游促進(jìn)條例、揚(yáng)塵污染防治條例、戶外廣告設(shè)施和店招標(biāo)牌管理?xiàng)l例、城市綠地保護(hù)條例等11件實(shí)施性、補(bǔ)充性法規(guī)，在堅(jiān)持不抵觸原則下分別對(duì)上位法進(jìn)行了細(xì)化、具體化。這11件地方性法規(guī)的具體化條款解決了基層對(duì)于什么事該管、誰來管、怎樣管，什么行為可為，什么行為不可為，違反了負(fù)擔(dān)什么后果的問題，在制度設(shè)計(jì)上聯(lián)通了法律、行政法規(guī)以及省級(jí)地方性法規(guī)對(duì)具體事務(wù)的規(guī)范。如何把制度設(shè)計(jì)藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，真正打通這最后一公里，必須加大地方性法規(guī)的有效實(shí)施。
?。ㄈ┦玛P(guān)地方立法權(quán)賦權(quán)目的的最終實(shí)現(xiàn)。1979年地方組織法規(guī)定省級(jí)人大及其常委會(huì)行使地方立法權(quán)。1982年五屆全國人大第五次會(huì)議通過的憲法，確認(rèn)了1979年地方組織法規(guī)定的立法制度。1986年修改后的地方組織法規(guī)定省會(huì)城市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市有權(quán)制定地方性法規(guī)，報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。2015年立法法第一次修正，貫徹黨的十八屆四中全會(huì)決定提出的“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”的要求，規(guī)定所有設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)都可以根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。2023年立法法第二次修正，規(guī)定設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護(hù)、基層治理（以下簡稱四個(gè)領(lǐng)域）等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。國家賦予地方立法權(quán)經(jīng)歷一個(gè)漸進(jìn)的過程，主要考慮的是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大變化，各地區(qū)發(fā)展的不平衡，地方事務(wù)的特殊性，單靠國家最高立法機(jī)關(guān)立法，難以解決法律對(duì)基層千差萬別情況的“貼合度”問題。賦予地方立法權(quán)，其直接目的就是為了充分調(diào)動(dòng)地方的主動(dòng)性和積極性，在法治統(tǒng)一的前提下，實(shí)現(xiàn)地方事務(wù)管理的法治化。地方性法規(guī)的有效實(shí)施，就是保障這個(gè)法治化的實(shí)現(xiàn)，從而最終實(shí)現(xiàn)賦權(quán)的目的。
二、宿遷地方性法規(guī)實(shí)施的實(shí)踐特征
市六屆人大常委會(huì)高度重視地方性法規(guī)的實(shí)施工作，以“三進(jìn)三入”為抓手，推動(dòng)地方性法規(guī)落地見效，把紙面上的規(guī)范變?yōu)樾袆?dòng)中的規(guī)矩。
?。ㄒ唬┙C(jī)制。創(chuàng)新建立“決定+細(xì)則+清單”的工作體系，形成了人大推動(dòng)、行政執(zhí)行、司法適用、監(jiān)察保障、全民遵守的地方性法規(guī)實(shí)施制度架構(gòu)。2023年6月21日，市人大常委會(huì)通過了《關(guān)于推動(dòng)地方性法規(guī)進(jìn)單位、進(jìn)校園、進(jìn)社區(qū)、入執(zhí)法、入監(jiān)察、入司法的決定》。“決定”明確：地方性法規(guī)“進(jìn)單位”的重點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)干部、機(jī)關(guān)工作人員、企業(yè)事業(yè)組織管理人員的法規(guī)普及學(xué)習(xí)；“進(jìn)校園”的重點(diǎn)是地方性法規(guī)要納入中小學(xué)鄉(xiāng)土教材和法治教育課程，中小學(xué)的普法體驗(yàn)和實(shí)踐活動(dòng)要包含地方性法規(guī)的有關(guān)知識(shí)；“進(jìn)社區(qū)”的重點(diǎn)是要采取城鄉(xiāng)居民喜聞樂見的方式開展法規(guī)宣傳。地方性法規(guī)“入執(zhí)法”，即要落實(shí)行政機(jī)關(guān)的主體責(zé)任，將法規(guī)執(zhí)行作為其依法行政的重要方面；“入監(jiān)察”，即要落實(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督責(zé)任，將公職人員貫徹落實(shí)法規(guī)、依法履職、秉公用權(quán)情況作為其重要監(jiān)察內(nèi)容；“入司法”，即要落實(shí)司法機(jī)關(guān)的適用責(zé)任，將法規(guī)作為其辦理案件的法律法規(guī)依據(jù)?！皼Q定”要求各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地方性法規(guī)“三進(jìn)三入”情況的監(jiān)督檢查，保障法規(guī)的有效普及和實(shí)施。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)定期將“決定”落實(shí)情況向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告；各級(jí)法院、各級(jí)檢察院每年在向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告工作時(shí)應(yīng)當(dāng)報(bào)告地方性法規(guī)適用情況。2024年3月12日，市人大常委會(huì)主任會(huì)議通過了《宿遷市地方性法規(guī)“三進(jìn)三入”實(shí)施細(xì)則》，“實(shí)施細(xì)則”從宣傳普及、貫徹實(shí)施、監(jiān)督反饋三個(gè)方面對(duì)“決定”進(jìn)行細(xì)化，進(jìn)一步明確地方性法規(guī)貫徹實(shí)施的責(zé)任主體、載體方式、重點(diǎn)內(nèi)容、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、目標(biāo)要求。2024年3月14日，市人大常委會(huì)辦公室印發(fā)了《關(guān)于2024年度地方性法規(guī)“三進(jìn)三入”任務(wù)分解的通知》，“通知”將本年度對(duì)18件法規(guī)的實(shí)施任務(wù)分解到市司法、教育、應(yīng)急管理、住建、發(fā)改、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、文廣旅、城管、市場監(jiān)管等11個(gè)執(zhí)法主體和市法院、市檢察院和市監(jiān)委，并針對(duì)不同主體分別明確共性目標(biāo)和個(gè)性要求。
?。ǘｍ?xiàng)推進(jìn)。為持續(xù)增強(qiáng)人大監(jiān)督工作效能，2024年度，市人大常委會(huì)確定七個(gè)重點(diǎn)專項(xiàng)監(jiān)督事項(xiàng)，其中地方性法規(guī)“三進(jìn)三入”作為首個(gè)專項(xiàng)監(jiān)督事項(xiàng)，要求組織專門力量重點(diǎn)推進(jìn)。2024年3月1日，成立由常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，人大專工委負(fù)責(zé)同志、來自不同方面的在宿全國和省人大代表、市人大代表共十八名同志為成員的專項(xiàng)監(jiān)督小組。3月14日，常委會(huì)召開推進(jìn)會(huì)進(jìn)行專題部署和推動(dòng)。半年多時(shí)間，專項(xiàng)監(jiān)督小組協(xié)調(diào)和指導(dǎo)相關(guān)專工委采取視察調(diào)研、現(xiàn)場觀摩、座談交流等方式跟進(jìn)督查“三進(jìn)三入”情況21次；組織人大代表開展“助法規(guī)宣傳”活動(dòng)32次；在“千名代表聽百案”活動(dòng)中，組織人大代表旁聽涉及地方性法規(guī)的相關(guān)案件5次；利用人大“宿話說”民聲平臺(tái)，鼓勵(lì)和支持廣大市民投訴舉報(bào)不嚴(yán)格、不規(guī)范執(zhí)行地方性法規(guī)行為，收到問題線索230余條；挖掘“三進(jìn)三入”典型事、典型人、典型單位，組織編寫以案釋法典型案例100個(gè)；把地方性法規(guī)“三進(jìn)三入”作為市縣鄉(xiāng)三級(jí)人大上下聯(lián)動(dòng)重點(diǎn)事項(xiàng)，通過工作計(jì)劃聯(lián)接、普法學(xué)法聯(lián)組、監(jiān)督活動(dòng)聯(lián)手，組織20多個(gè)專項(xiàng)聯(lián)動(dòng)活動(dòng)，在地方性法規(guī)實(shí)施的第一線努力打通“中梗阻”。
?。ㄈ┳⒅貙?shí)效。各責(zé)任主體堅(jiān)持“一法規(guī)一方案”，出臺(tái)實(shí)施制度，開展宣傳、執(zhí)法、司法、綜合檢查，合力推進(jìn)地方性法規(guī)實(shí)施。市城管局匯編《城市管理常見違法行為地方性法規(guī)適用指南》、《地方性法規(guī)適用典型案例》，持續(xù)深化城市管理領(lǐng)域各類違法行為專項(xiàng)整治，進(jìn)一步做實(shí)地方性法規(guī)實(shí)施“后半篇”文章，促進(jìn)地方性法規(guī)更好地轉(zhuǎn)化為城市治理效能。市住建局印發(fā)《市地方性法規(guī)及規(guī)章涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)》，將地方性法規(guī)的具體條款、行為名稱、處罰種類、情形描述、裁量幅度進(jìn)行對(duì)應(yīng)明確。市生態(tài)環(huán)境局出臺(tái)《宿遷市大氣、水、土壤污染防治工作方案》，針對(duì)駱馬湖水環(huán)境保護(hù)、工業(yè)固體廢物污染環(huán)境防治等難題，組織多部門開展整治行動(dòng)40余次、執(zhí)法檢查60余次。市應(yīng)急管理局開展《宿遷市安全生產(chǎn)條例》集中送法普法活動(dòng)，聚焦煙花爆竹、危險(xiǎn)化學(xué)品、粉塵涉爆等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)、重點(diǎn)人員，發(fā)放30000余冊(cè)法規(guī)單行本。市法院發(fā)出《關(guān)于在案件審理中切實(shí)加強(qiáng)我市地方性法規(guī)適用的通知》，明確各基層法院和中院業(yè)務(wù)庭（局）適用地方性法規(guī)的案件數(shù)量和法治宣傳責(zé)任；將地方性法規(guī)納入強(qiáng)制檢索范圍，規(guī)定承辦法官在審理涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、生態(tài)文明、歷史文化保護(hù)、基層治理領(lǐng)域等案件時(shí)，確保地方性法規(guī)應(yīng)用盡用。市檢察院成立推動(dòng)“三進(jìn)三入”落實(shí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，印發(fā)《全市檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化地方性法規(guī)實(shí)施 推動(dòng)“三進(jìn)三入”落實(shí)工作方案》，結(jié)合“四大檢察”職能，找準(zhǔn)地方性法規(guī)融入檢察履職的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，在制發(fā)檢察建議、行政執(zhí)法與刑事司法雙向銜接、行政爭議實(shí)質(zhì)性化解、支持起訴等工作中，主動(dòng)援引適用地方性法規(guī)，督促行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)。
三、影響地方性法規(guī)實(shí)施的突出問題
盡管“三進(jìn)三入”取得了明顯成效，但根據(jù)對(duì)各專工委關(guān)于地方性法規(guī)實(shí)施情況匯總材料的分析，查閱“一府一委兩院”及相關(guān)執(zhí)法部門近兩年公開發(fā)布的有關(guān)信息，結(jié)合本屆以來市人大常委會(huì)的立法和監(jiān)督事項(xiàng)中的有關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)方面仍然是影響地方性法規(guī)有效實(shí)施的突出問題：
（一）對(duì)地方性法規(guī)實(shí)施的必要性認(rèn)識(shí)不足。普遍存在輕視、忽視地方性法規(guī)的功能、價(jià)值和法定地位現(xiàn)象。認(rèn)為上有中央政策、國家法律，下有地方黨委政府的具體文件，地方性法規(guī)可有可無。一是以政策代替法規(guī)。本屆以來市人大常委會(huì)聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告68次，包括環(huán)境保護(hù)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、自然資源、文化旅游、公共衛(wèi)生、鄉(xiāng)村振興、計(jì)劃預(yù)算、社會(huì)建設(shè)等 12個(gè)方面，在這12個(gè)方面中已經(jīng)制定市地方性法規(guī)的領(lǐng)域有5個(gè)方面15次報(bào)告，但從報(bào)告內(nèi)容看，只有2次報(bào)告中提到地方性法規(guī)的執(zhí)行。二是以上位法覆蓋法規(guī)。查閱2022年、2023年市住建、城管、文旅、生態(tài)環(huán)保四個(gè)行政執(zhí)法部門公開發(fā)布的252個(gè)行政處罰案件信息，其中住建部門24件、城管部門20件、文旅部門47件、生態(tài)環(huán)境部門161件，252個(gè)行政處罰案件中有65個(gè)案件所涉事項(xiàng)已經(jīng)制定市地方性法規(guī)，但行政處罰決定書中載明以相應(yīng)市地方性法規(guī)為執(zhí)法依據(jù)查處的案件只有市生態(tài)環(huán)境部門查處的18件，且都集中在《宿遷市揚(yáng)塵污染防治條例》上。以已經(jīng)實(shí)施的18件地方性法規(guī)的名稱為關(guān)鍵詞檢索市法院公開的司法文書，引用相應(yīng)地方性法規(guī)作為說理依據(jù)和裁判依據(jù)的案件只有26件，其中適用《宿遷市戶外廣告設(shè)施和店招標(biāo)牌管理?xiàng)l例》1件、《宿遷市社會(huì)信用條例》15件、《宿遷市住宅物業(yè)管理?xiàng)l例》8件、《宿遷市安全生產(chǎn)條例》2件。三是以非執(zhí)法主體單位之由回避法規(guī)?！?/b>三進(jìn)三入”期間，市人大相關(guān)專工委共召開了11次座談會(huì)，并到各個(gè)執(zhí)法主體單位調(diào)研督查。參加座談會(huì)的非執(zhí)法主體單位56家（次），只有16家（次）對(duì)地方性法規(guī)實(shí)施提出了具體的方案和計(jì)劃，其他40家（次）認(rèn)為自己非執(zhí)法主體單位，聽從招呼就行。調(diào)研督查期間，有 5個(gè)執(zhí)法主體單位隱含反映有關(guān)非執(zhí)法主體單位在實(shí)施地方性法規(guī)時(shí)溝通不暢、配合不力，未盡法規(guī)規(guī)定的職責(zé)。
?。ǘ?duì)地方性法規(guī)的宣傳普及不力。一是未及時(shí)納入法治建設(shè)（宣傳）規(guī)劃、計(jì)劃。《法治宿遷建設(shè)規(guī)劃（2021—2025年）》中強(qiáng)調(diào)了法治政府、法治社會(huì)建設(shè)，法治化營商環(huán)境建設(shè)，公正廉潔高效權(quán)威司法建設(shè)。全文沒有提到地方性法規(guī)的宣傳和執(zhí)行，尤其在“法治社會(huì)建設(shè)”的子目中強(qiáng)調(diào)要“ 全面實(shí)施《宿遷文明20條》、《人情新風(fēng)“宿9條”》、《非訴服務(wù)“宿9條”》”等政策性規(guī)定，卻沒有提到《宿遷市文明行為促進(jìn)條例》的實(shí)施。在“創(chuàng)新信用監(jiān)管體制機(jī)制”子目中，強(qiáng)調(diào)要建立健全失信主體“認(rèn)定和懲戒措施清單”，全面推行“誠信紅黑榜”制度，但沒有提到作為其依據(jù)的《宿遷市信用管理?xiàng)l例》?！端捱w市第八個(gè)五年法治宣傳教育決議》中沒有提到地方性法規(guī)的宣傳實(shí)施，《關(guān)于在全市開展法治宣傳教育的第八個(gè)五年規(guī)劃（2021-2025年）》中，只提到“地方性法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件出臺(tái)后，要通過網(wǎng)上宿遷、宿遷之聲、速新聞等媒體進(jìn)行發(fā)布或在廣場、公園等公共場所進(jìn)行展示，方便社會(huì)公眾理解掌握?！?b>二是未形成合力。出于對(duì)“誰執(zhí)法誰普法”的狹隘理解，地方性法規(guī)的宣傳普及基本上處于執(zhí)法主體單位“一頭熱”的狀態(tài)。除執(zhí)法主體單位外，18件地方性法規(guī)所涉及的非執(zhí)法主體單位共有20個(gè)。通過網(wǎng)絡(luò)檢索，只查到市司法局、市教育局作為非執(zhí)法主體單位采取了針對(duì)地方性法規(guī)的宣傳措施。2023、2024兩年，除地方性法規(guī)啟動(dòng)實(shí)施的新聞發(fā)布會(huì)外，本地官方媒體很少專題報(bào)道地方性法規(guī)宣傳實(shí)施的新聞。三是受眾面窄、深度淺、了解渠道少。2022年市人大常委會(huì)委托宿遷學(xué)院地方立法研究院對(duì)《宿遷市旅游促進(jìn)條例》進(jìn)行立法后評(píng)估，受托單位問卷調(diào)查了232 人，結(jié)果顯示：對(duì)該條例知曉的26人，了解條例具體內(nèi)容的8人?！叭M(jìn)三入”期間，相關(guān)專工委就法規(guī)宣傳實(shí)施的情況也進(jìn)行問卷調(diào)查，結(jié)果顯示：調(diào)查對(duì)象152 人，其中與相應(yīng)法規(guī)執(zhí)法相關(guān)的參與者105人，社會(huì)公眾47人，知曉相應(yīng)法規(guī)的有 60人，了解具體內(nèi)容的有35人，參與調(diào)查者知曉或了解相關(guān)法規(guī)的主要途徑是執(zhí)法主體單位集中印發(fā)的宣傳手冊(cè)和海報(bào)。
（三）對(duì)地方性法規(guī)實(shí)施的制度配套不夠。已制定的地方性法規(guī)中有11件法規(guī)明確了14個(gè)事項(xiàng)需要制定配套制度?！端捱w市綠地管理?xiàng)l例》第五十七條規(guī)定: 本條例規(guī)定的城市園林綠化損壞賠償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由市物價(jià)、財(cái)政部門會(huì)同市綠化行政主管部門制定?！端捱w市文明行為促進(jìn)條例》第十八條第二款規(guī)定：前款規(guī)定的烈性犬、大型犬的體型和種類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、限養(yǎng)數(shù)量以及限養(yǎng)區(qū)范圍，由市、縣人民政府確定并公布。《宿遷市機(jī)動(dòng)車停車場管理?xiàng)l例》第二十六條第二款規(guī)定：對(duì)實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)的收費(fèi)公共停車場，應(yīng)當(dāng)按照城市中心區(qū)域高于外圍區(qū)域、重點(diǎn)區(qū)域高于非重點(diǎn)區(qū)域、擁堵時(shí)段高于空閑時(shí)段的原則，制定科學(xué)、合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。具體的收費(fèi)管理辦法由市、縣發(fā)展改革部門會(huì)同城市管理主管部門、公安機(jī)關(guān)交通管理部門制定，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施；第三十三條規(guī)定：機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位專用停車場對(duì)外開放、提供有償停車服務(wù)的，參照本條例關(guān)于收費(fèi)公共停車場的規(guī)定進(jìn)行管理，但應(yīng)當(dāng)簡化手續(xù)，具體管理辦法由市、縣城市管理主管部門制定，經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施?！端捱w市農(nóng)貿(mào)市場管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定：市商務(wù)部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同市市場監(jiān)督管理、市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、市城市管理等部門根據(jù)國家和省有關(guān)規(guī)定制定農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)及驗(yàn)收規(guī)范，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后向社會(huì)公布。《宿遷市住宅物業(yè)管理?xiàng)l例》第五十七條規(guī)定：房屋空置期間由業(yè)主按百分之七十的比例承擔(dān)物業(yè)公共服務(wù)費(fèi)。房屋空置的認(rèn)定辦法由市物業(yè)管理行政主管部門會(huì)同發(fā)展和改革部門制定；第六十二條第一款規(guī)定：本市對(duì)公共收益和預(yù)收半年以上的物業(yè)公共服務(wù)費(fèi)實(shí)行第三方監(jiān)管制度。具體辦法由市人民政府制定。《宿遷市洋河雙溝酒產(chǎn)區(qū)地下水環(huán)境保護(hù)條例》第三十七條第三款規(guī)定：洋河雙溝酒產(chǎn)區(qū)地下水直接補(bǔ)給保護(hù)區(qū)的范圍，由市人民政府依據(jù)直接補(bǔ)給區(qū)內(nèi)地質(zhì)結(jié)構(gòu)特征和地表污染物對(duì)地下水質(zhì)的潛在影響具體劃定，并向社會(huì)公布。《宿遷市城市管線管理?xiàng)l例》第三十六條規(guī)定：納入綜合管廊的管線，其管理維護(hù)單位應(yīng)當(dāng)向綜合管廊運(yùn)營管理單位支付管廊入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。具體辦法由市人民政府制定?！端捱w市信用管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定：本市地方性法規(guī)規(guī)定的失信行為，由市有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域信用管理部門會(huì)同社會(huì)信用綜合管理部門制定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；第五十七條規(guī)定：市人民政府可以根據(jù)本條例有關(guān)規(guī)定制定相關(guān)具體實(shí)施辦法?！端捱w市駱馬湖水環(huán)境保護(hù)條例》第十六條第二款規(guī)定：市人民政府應(yīng)當(dāng)劃定駱馬湖湖區(qū)禁釣區(qū)，并向社會(huì)公布?！端捱w市古黃河馬陵河西民便河水環(huán)境保護(hù)條例》第十九條規(guī)定：古黃河、西民便河的河道管理實(shí)行藍(lán)線控制制度。藍(lán)線管理的具體辦法由市人民政府制定。第二十條第二款規(guī)定：前款所指雨水匯入古黃河、馬陵河、西民便河區(qū)域的具體范圍由市和有關(guān)縣（區(qū)）人民政府根據(jù)河道周邊的地理環(huán)境確定?！叭M(jìn)三入”任務(wù)清單中專門要求檢查“配套制度”的制定情況，但從部門匯報(bào)以及人大常委會(huì)相關(guān)通報(bào)看，尚無一家明確表示已經(jīng)完成了相關(guān)配套制度的制定工作。
?。ㄋ模?duì)地方性法規(guī)實(shí)施的剛性約束不強(qiáng)。在行政執(zhí)法層面，查閱市2022年和2023年度法治政府建設(shè)情況報(bào)告，兩個(gè)報(bào)告分別總結(jié)了各年度制定的地方性法規(guī)、行政規(guī)范性文件的情況，但沒有總結(jié)地方性法規(guī)的執(zhí)行情況。查閱近三年涉及地方性法規(guī)執(zhí)行的7個(gè)主體單位和5個(gè)非主體單位的“法治政府建設(shè)報(bào)告”。12個(gè)行政執(zhí)法部門中，市發(fā)改委總結(jié)了實(shí)施“信用管理?xiàng)l例”所取得的成果，市住建局和市監(jiān)局提出對(duì)相應(yīng)地方性法規(guī)逐條梳理并制定“行政處罰裁量基準(zhǔn)”，其他部門既未對(duì)地方性法規(guī)的執(zhí)行進(jìn)行總結(jié)或部署，也未作檢查或考核。這種查閱的結(jié)果可能掛一漏萬，但一定程度上反映地方性法規(guī)在行政執(zhí)法領(lǐng)域缺乏剛性約束。在監(jiān)察層面，由于監(jiān)委的特殊性，地方性法規(guī)入監(jiān)察實(shí)質(zhì)上仍未破題。監(jiān)察法規(guī)定各級(jí)監(jiān)委監(jiān)察公職人員的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪情況，但從市紀(jì)委監(jiān)委近兩年的工作部署中可知，監(jiān)察公職人員的職務(wù)犯罪是工作重點(diǎn)，對(duì)職務(wù)違法的監(jiān)察力度相對(duì)較小。其中，2023年召開的全市住宅小區(qū)物業(yè)管理專項(xiàng)監(jiān)督推進(jìn)會(huì)，2024年召開的全市群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題集中整治工作推進(jìn)會(huì)，其內(nèi)容與住宅物業(yè)管理、店招標(biāo)牌戶外廣告管理、農(nóng)貿(mào)市場管理等地方性法規(guī)的執(zhí)行密切相關(guān)，但對(duì)缺少相應(yīng)的具體安排。在司法層面，“三進(jìn)三入”期間，市法院出臺(tái)了對(duì)地方性法規(guī)適用“強(qiáng)制檢索”的規(guī)定，但具體到案件裁判中如何規(guī)制和衡量法官運(yùn)用，有待研究。市檢察院近兩年推動(dòng)了“電競酒店”、“網(wǎng)約房”等未成年人保護(hù)的地方性法規(guī)的制定，但如何依據(jù)檢察職能推動(dòng)地方性法規(guī)的實(shí)施，具體的措施不夠明確。在人大監(jiān)督層面，“三進(jìn)三入”的整體效果較好，但社區(qū)、院校仍未覆蓋，各專工委的推進(jìn)也不夠平衡，有的督查形式單一、力度不大，有的“盯”在責(zé)任主體部門、忽視其他部門。
?。ㄎ澹┑胤叫苑ㄒ?guī)自身存在缺陷。一是立項(xiàng)或條款的制度設(shè)計(jì)未取得充分共識(shí)。大運(yùn)河文化遺產(chǎn)保護(hù)、電競酒店、網(wǎng)約房立法，相關(guān)責(zé)任部門態(tài)度曖昧、積極性不高；農(nóng)貿(mào)市場、城市管線立法中責(zé)任主體部門條款的設(shè)定，相互推讓，幾經(jīng)周折才勉強(qiáng)確定。這些先天性認(rèn)識(shí)差距，必然影響后期法規(guī)的實(shí)施。二是照抄上位法條款。比對(duì)各個(gè)條例的立法對(duì)照表，除去總則、附則、法律責(zé)任，18件法規(guī)的分則共設(shè)561個(gè)條款，其中178個(gè)條款是從上位法中抄錄或轉(zhuǎn)述下來。大量上位法條款的存在，會(huì)把實(shí)施者的眼光導(dǎo)向上位法，降低地方性法規(guī)的實(shí)施分量。三是原則性條款較多。分則中有51個(gè)條款用一般性、原則性、概括性語言表述，這些條款有的概念含糊多義，有的用語指向不明。這類執(zhí)行性較差的條款，難以實(shí)施和評(píng)價(jià)。四是部分條款不完整。分則中明確設(shè)定職責(zé)、義務(wù)的條款共有390個(gè)，其中對(duì)相對(duì)人設(shè)定義務(wù)的條款282個(gè)，但針對(duì)相對(duì)人設(shè)定相應(yīng)法律責(zé)任的條款只有83個(gè)，其余近200個(gè)條款盡管上位法可能就該法律責(zé)任已有規(guī)定，但就該地方性法規(guī)實(shí)施來說，會(huì)產(chǎn)生“空轉(zhuǎn)”問題。
四、推進(jìn)地方性法規(guī)實(shí)施的幾點(diǎn)思考
?。ㄒ唬┘訌?qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，提升地方性法規(guī)的政治地位和法律地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好一切工作的前提。推進(jìn)地方性法規(guī)實(shí)施必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展，具體做到：黨委的有關(guān)會(huì)議，作出的決議，通過的本地區(qū)法治建設(shè)規(guī)劃、年度計(jì)劃，特別是下發(fā)的關(guān)于加強(qiáng)人大工作的文件中要包含地方性法規(guī)實(shí)施的內(nèi)容；黨委聽取的人大常委會(huì)、政府、法院、檢察院的各黨組年度匯報(bào)中，要求單列地方性法規(guī)實(shí)施的專項(xiàng)；黨委在討論人大常委會(huì)黨組提請(qǐng)的立法規(guī)劃、年度計(jì)劃草案、法規(guī)草案時(shí)，要對(duì)地方性法規(guī)的實(shí)施同步進(jìn)行部署；黨委對(duì)有關(guān)單位、部門、機(jī)構(gòu)工作的巡察，要安排地方性法規(guī)實(shí)施的專題或?qū)ｍ?xiàng)；黨委要把地方性法規(guī)實(shí)施作為對(duì)本地區(qū)各單位、各部門、各機(jī)構(gòu)年度考核的指標(biāo)之一，并設(shè)定適宜的分值。
?。ǘ┩怀鲫P(guān)鍵少數(shù)，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部“地方性法規(guī)也是法”的意識(shí)。具備良好的法治意識(shí)，才能自覺實(shí)施包括地方性法規(guī)在內(nèi)的法律法規(guī)。領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的法治意識(shí)如何，決定著地方性法規(guī)能否有效實(shí)施。首先，領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭深入學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想、習(xí)近平法治思想，堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路，為推進(jìn)地方性法規(guī)的有效實(shí)施奠定思想基礎(chǔ)。其次，要發(fā)揮各類載體、平臺(tái)、陣地作用，通過專題學(xué)習(xí)、專門培訓(xùn)、專項(xiàng)考核、專線述職，加強(qiáng)中國特色社會(huì)主義法治體系知識(shí)教育，了解中國特色立法體制，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立“地方性法規(guī)也是法”的觀念，確立“法無授權(quán)不可為、法定職權(quán)必須為”的理念，營造領(lǐng)導(dǎo)帶干部、干部帶群眾、一體實(shí)施包括地方性法規(guī)在內(nèi)的法律法規(guī)的氛圍。第三，要加快養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，把法律知識(shí)和法治思維真正運(yùn)用到實(shí)際工作中，在籌劃、部署、推動(dòng)、督導(dǎo)工作時(shí)多想一想法律法規(guī)特別是分管領(lǐng)域的本地地方性法規(guī)依據(jù)，維護(hù)法律法規(guī)特別是地方性法規(guī)的權(quán)威性，強(qiáng)化執(zhí)行力，帶頭把相關(guān)規(guī)范落到實(shí)處。
（三）抓住短板弱項(xiàng)，推進(jìn)地方性法規(guī)在基層普及。與黨政機(jī)關(guān)、執(zhí)法司法機(jī)關(guān)相比，社區(qū)、企業(yè)、中小學(xué)等面廣量大的基層單位仍是普法的短板弱項(xiàng)，更是地方性法規(guī)需要普及的地方。一是要用好宣傳時(shí)點(diǎn)。充分利用國家憲法日、普法宣傳周、地方性法規(guī)實(shí)施日、宣傳日等重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，組織宣傳地方性法規(guī)。新制定或修改的地方性法規(guī)要在實(shí)施之前的合理時(shí)段，采取定向發(fā)布、寄送文本等方式，對(duì)法規(guī)涉及的群體進(jìn)行重點(diǎn)宣傳。二是要區(qū)別對(duì)待宣傳對(duì)象。對(duì)于企業(yè)事業(yè)單位，要突出法定權(quán)利義務(wù)的宣傳，推動(dòng)其守法經(jīng)營和管理；對(duì)于中小學(xué)，要根據(jù)中小學(xué)生的不同年齡階段選擇地方性法規(guī)中的公益性、直觀性和接受性好的規(guī)范進(jìn)行普及；對(duì)于城鄉(xiāng)社區(qū)，其活動(dòng)室、文化室、圖書室、宣傳欄要設(shè)立地方性法規(guī)閱覽臺(tái)、閱讀窗，群眾性文藝活動(dòng)要安排宣傳地方性法規(guī)的內(nèi)容，街頭公園、社區(qū)廣場等要依法設(shè)置宣傳地方性法規(guī)的公益廣告。三是要以案說法。梳理群眾身邊的違反地方性法規(guī)的典型案例開展警示式教育宣傳，使群眾聽得懂立法目的，記得住法條內(nèi)容，看得見違法后果，實(shí)現(xiàn)地方性法規(guī)宣傳由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變，提高普及成效。
?。ㄋ模┞鋵?shí)主體責(zé)任，保障地方性法規(guī)有效執(zhí)行。地方性法規(guī)一經(jīng)制定出臺(tái)必須得到嚴(yán)格執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)是地方性法規(guī)執(zhí)行的主體機(jī)關(guān)，要落實(shí)相關(guān)責(zé)任。一是及時(shí)明確責(zé)任部門、責(zé)任崗位、責(zé)任人員。宜由政府法治部門牽頭，會(huì)同地方性法規(guī)執(zhí)法相關(guān)部門，對(duì)地方性法規(guī)設(shè)定的行政職權(quán)職責(zé)進(jìn)行再次明確，督促相關(guān)部門“認(rèn)領(lǐng)”職權(quán)職責(zé)，并作為法治考核的重要依據(jù)。地方性法規(guī)規(guī)定某項(xiàng)職權(quán)職責(zé)的行使部門由政府指定的，政府要在該地方性法規(guī)實(shí)施之日起三個(gè)月內(nèi)予以明確。執(zhí)法部門要把地方性法規(guī)設(shè)定的職權(quán)職責(zé)分解到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、崗位、人員，作為內(nèi)部評(píng)價(jià)的依據(jù)。二是及時(shí)落實(shí)機(jī)構(gòu)、編制。地方性法規(guī)通過后，執(zhí)法部門要根據(jù)執(zhí)法任務(wù)配置必要的機(jī)構(gòu)、崗位、人員。黨委編辦要對(duì)地方性法規(guī)規(guī)定的職權(quán)職責(zé)條款進(jìn)行梳理，補(bǔ)充到對(duì)應(yīng)部門的“三定方案”中，作為增加或調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、崗位、人員編制的依據(jù)，并視實(shí)際需要予以增加或調(diào)整。三是加大評(píng)價(jià)考核力度。政府法治部門、執(zhí)法部門要以地方性法規(guī)有效執(zhí)行為目標(biāo)建立評(píng)價(jià)體系，科學(xué)設(shè)定評(píng)價(jià)考核的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序，定期組織評(píng)價(jià)考核并將結(jié)果作為單位評(píng)比、干部晉升的重要依據(jù)。四是及時(shí)制定地方性法規(guī)的配套制度。地方性法規(guī)明確要求政府或有關(guān)部門對(duì)專門事項(xiàng)做出配套制度的，政府和有關(guān)部門要在規(guī)定期限內(nèi)及時(shí)制定；未規(guī)定制定期限的，要在地方性法規(guī)施行之日起六個(gè)月內(nèi)制定。配套制度制定后，要在制定之日起三十日內(nèi)報(bào)市人大常委會(huì)備案。未在規(guī)定期限內(nèi)制定的，要向市人大常委會(huì)書面說明情況。
（五）建立約束機(jī)制，規(guī)范地方性法規(guī)司法適用。立法法、行政訴訟法都規(guī)定了地方性法規(guī)必須適用的法律地位，司法機(jī)關(guān)不得棄用地方性法規(guī)。一是人大常委會(huì)要作出關(guān)于司法機(jī)關(guān)適用地方性法規(guī)的決定。決定內(nèi)容包括：凡涉及四個(gè)領(lǐng)域的行政、民事訴訟，法院要優(yōu)先考慮以地方性法規(guī)為裁判依據(jù)，檢察院要優(yōu)先考慮對(duì)法院的相應(yīng)裁判、行政機(jī)關(guān)的相應(yīng)行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督并嚴(yán)格履行公益訴訟檢察職能；司法中遇有地方性法規(guī)適用問題，法院、檢察院要及時(shí)與人大常委會(huì)法工委溝通或書面報(bào)告人大常委會(huì)，其中涉及地方性法規(guī)涵義的理解問題，人大常委會(huì)法工委要及時(shí)研究答復(fù)，屬于立法層面的問題，要追加列入立法計(jì)劃、及時(shí)制定相應(yīng)法規(guī)；法院、檢察院每兩年要至少一次向人大常委會(huì)專題報(bào)告地方性法規(guī)適用情況，每年向人代會(huì)所做的工作報(bào)告要專項(xiàng)報(bào)告適用情況。二是法院要建立關(guān)于地方性法規(guī)適用的工作制度。制度要明確：對(duì)四個(gè)領(lǐng)域訴訟案件的裁判，要強(qiáng)制檢索本地的地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，依法適用。對(duì)屬于上位法“空白地帶”或者比上位法更具體、更細(xì)化的地方性法規(guī)條款，要作為裁判依據(jù)，直接適用；對(duì)屬于上位法“空白地帶”但地方性法規(guī)只作原則性規(guī)定的一般條款，要根據(jù)立法目的進(jìn)行闡釋說理，闡發(fā)適用；對(duì)于與上位法表述高度一致的條款，要作為伴隨上位法的事實(shí)認(rèn)定、說理依據(jù)，附隨適用；對(duì)于與上位法相抵觸的條款，要及時(shí)反饋給立法機(jī)關(guān)，不予適用。四個(gè)領(lǐng)域的案件依法進(jìn)行二審、再審的，一審案件卷宗中要醒目標(biāo)明被適用的地方性法規(guī)名稱、條款、通過和施行時(shí)間，提示相關(guān)二審、再審法官尊重和適用地方性法規(guī)的規(guī)定。同時(shí)，法院還要完善案件質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，把地方性法規(guī)的適用情況作為案件質(zhì)量評(píng)估的重要內(nèi)容。三是檢察院要建立在行使民事、行政和公益訴訟檢察職能時(shí)適用地方性法規(guī)的工作制度。制度要明確：檢察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的民事、行政訴訟檢察活動(dòng)，要對(duì)民事、行政訴訟案件是否涉及地方性法規(guī)，行政機(jī)關(guān)是否公正執(zhí)行地方性法規(guī)，法院是否正確適用地方性法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，通過提出檢察建議、抗訴，監(jiān)督地方性法規(guī)適用。在履行公益訴訟檢察職能時(shí)，要檢索本地的地方性法規(guī)是否已對(duì)屬于公益訴訟范圍的“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、未成年人保護(hù)”等方面做出規(guī)定，依法提出檢察建議、提起或支持訴訟，保障地方性法規(guī)實(shí)施。
?。┨剿髌祁}切口，把地方性法規(guī)嵌入監(jiān)察活動(dòng)之中。職務(wù)犯罪總是從職務(wù)違法開始，防止職務(wù)違法能有效避免職務(wù)犯罪。監(jiān)察法實(shí)施條例第十七條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合公職人員的職責(zé)加強(qiáng)日常監(jiān)督，通過收集群眾反映、座談走訪、查閱資料、召集或者列席會(huì)議、聽取工作匯報(bào)和述責(zé)述廉、開展監(jiān)督檢查等方式，促進(jìn)公職人員依法用權(quán)、秉公用權(quán)、廉潔用權(quán)。第二十三條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查的職務(wù)違法是指公職人員實(shí)施的與其職務(wù)相關(guān)聯(lián)，雖不構(gòu)成犯罪但依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的下列違法行為：（一）利用職權(quán)實(shí)施的違法行為；（二）利用職務(wù)上的影響實(shí)施的違法行為；（三）履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的違法行為；（四）其他違反與公職人員職務(wù)相關(guān)的特定義務(wù)的違法行為。由此，履行地方性法規(guī)規(guī)定的職權(quán)職責(zé)是公職人員的份內(nèi)之事，同樣是各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察公職人員的重要內(nèi)容。當(dāng)前情勢下可以從三個(gè)向度切口破題：一是實(shí)行督促公職人員帶頭實(shí)施地方性法規(guī)的表率制度。制定公職人員實(shí)施地方性法規(guī)行為規(guī)范，明確要求公職人員率先學(xué)習(xí)了解地方性法規(guī)有關(guān)內(nèi)容，帶頭遵守各項(xiàng)規(guī)定，嚴(yán)格依法履行職責(zé)。二是實(shí)行公職人員違反地方性法規(guī)的警示清單制度。對(duì)照四種職務(wù)違法行為的要件，梳理地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，對(duì)號(hào)入座，動(dòng)態(tài)制作公職人員不得違反的警示清單，督促公職人員注意防范。三是實(shí)行公職人員違反地方性法規(guī)的處分通報(bào)制度。結(jié)合通報(bào)查處公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，將違反地方性法規(guī)行為予以通報(bào)。
?。ㄆ撸﹥?yōu)化人大監(jiān)督，使監(jiān)督重點(diǎn)向地方性法規(guī)傾斜。保障地方性法規(guī)實(shí)施要作為人大監(jiān)督的重中之重，列入人大常委會(huì)的經(jīng)常性議題。對(duì)地方性法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督，要注意其系統(tǒng)性、持續(xù)性、實(shí)效性。一是建立監(jiān)督制度，使地方性法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督規(guī)范有序。要制定地方性法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督辦法，明確監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督主體、監(jiān)督時(shí)機(jī)、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序、監(jiān)督頻率、監(jiān)督責(zé)任以及監(jiān)督成效等。二是加強(qiáng)監(jiān)督聯(lián)動(dòng)，使地方性法規(guī)始終處于“激活”狀態(tài)。要主動(dòng)與政府的行政執(zhí)法檢查督察、行政執(zhí)法案卷評(píng)查等活動(dòng)，與監(jiān)委的專項(xiàng)監(jiān)察活動(dòng)，與法院的案件質(zhì)量評(píng)估活動(dòng)相結(jié)合，借助相應(yīng)載體聯(lián)動(dòng)開展地方性法規(guī)實(shí)施情況的檢查督查。要推動(dòng)基層人大加大對(duì)地方性法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督力度，采取專門部署、指導(dǎo)督促、交流借鑒、考核推進(jìn)等措施，形成監(jiān)督合力。三是注重監(jiān)督深度，使地方性法規(guī)實(shí)施“進(jìn)條入款”。要改變以面上工作檢查代替具體法規(guī)實(shí)施情況檢查，或以法規(guī)總體實(shí)施情況檢查代替法規(guī)具體條款實(shí)施情況檢查。要區(qū)分地方性法規(guī)條款的屬性，做到“七個(gè)必查”，即賦權(quán)的職責(zé)條款必查，設(shè)定管理者特定義務(wù)的條款必查，給予相對(duì)人特定權(quán)利的條款必查，要求出臺(tái)配套制度的條款必查，確定性的剛性條款必查，設(shè)定法律責(zé)任的條款必查。通過“進(jìn)條入款”地深度監(jiān)督，督促其落實(shí)到位，保障地方性法規(guī)實(shí)施“見血見肉”。
?。ò耍└倪M(jìn)立法理念，以實(shí)施為取向制定高質(zhì)量地方性法規(guī)。地方性法規(guī)的質(zhì)量決定地方性法規(guī)的實(shí)施成效。地方性法規(guī)是否能夠?qū)嵤欠癖阌趯?shí)施，實(shí)施起來是否實(shí)現(xiàn)立法目的，是衡量地方性法規(guī)質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。立法工作中，除去不必需、不成熟、條件不具備的事項(xiàng)不立外，對(duì)具體法條的安排要力求做到“六不”，即一是能少不多。能夠以較少條款實(shí)現(xiàn)立法旨意，就不要抱著“油多不壞菜”心理搞鋪陳配套，保持地方性法規(guī)精干、靈巧，便于精準(zhǔn)實(shí)施。二是能“政”不“法”。能夠用政策措施解決的問題，就不要用法的形式來規(guī)定，避免因法的穩(wěn)定性影響問題解決的靈活性，防治地方性法規(guī)在實(shí)際施行時(shí)打折扣。三是能定不“讓”。能夠通過溝通協(xié)商乃至報(bào)請(qǐng)黨委確定的職責(zé)分工，就不要再讓政府自行確定，不把“難題”還給政府，保障地方性法規(guī)及時(shí)實(shí)施。四是能“明”不“配”。能夠明確的問題，哪怕多費(fèi)點(diǎn)周折、多加點(diǎn)條款，也不要以授權(quán)的方式讓政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)制定配套制度，防止因其拖延而使地方性法規(guī)得不到全面實(shí)施。五是能細(xì)不粗。能夠細(xì)化、具體化的事項(xiàng)，就不要作一般化、原則性、倡導(dǎo)性規(guī)定，減少地方性法規(guī)實(shí)施的模糊性、不確定性。六是能早不遲。能夠盡早安排立法后評(píng)估或清理的地方性法規(guī)，就不要延遲評(píng)估或清理，及時(shí)進(jìn)行立、改、廢、釋，保持地方性法規(guī)的合法性、合理性，為正確實(shí)施奠定基礎(chǔ)。（作者：宿遷市人大工作理論研究會(huì) 佘素華 楊雪 王暖意）
