規(guī)范性文件備案審查機(jī)制是防止權(quán)力濫用，加強(qiáng)憲法監(jiān)督，保障公民基本權(quán)利的有力工具，也是維護(hù)法律體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性的重要手段。近兩年，全國(guó)人大常委會(huì)先后通過(guò)了《關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），明確要求“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”。同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)還修改了《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）、《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》），修正和補(bǔ)充了備案審查機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容。2024年11月28日，江蘇省十四屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)了新修訂的《江蘇省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》，對(duì)我省的備案審查工作提出了新要求。規(guī)范性文件備案審查是設(shè)區(qū)的市人大的法定職權(quán)，也是其重要的工作內(nèi)容。在新時(shí)代依法治國(guó)的進(jìn)程中，設(shè)區(qū)的市人大的備案審查工作取得了不俗成績(jī)，但也面臨著諸多新問(wèn)題，離《決定》《立法法》《監(jiān)督法》規(guī)定的新要求尚存差距，因此，有必要對(duì)這些新問(wèn)題進(jìn)行審視，探尋規(guī)范性文件備案審查機(jī)制法律規(guī)制的有效措施。本報(bào)告聚焦設(shè)區(qū)的市人大的規(guī)范性文件備案審查制度，在概念界定的基礎(chǔ)上，分析其制度樣態(tài)；剖析備案審查制度中審查范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)與審查程序等核心構(gòu)成要素面臨的新問(wèn)題，進(jìn)而提出針對(duì)性的法律規(guī)制路徑。
一、設(shè)區(qū)的市人大規(guī)范性文件備案審查的界定
關(guān)于規(guī)范性文件的涵義，學(xué)界存在兩種不同的理解。有學(xué)者認(rèn)為，“規(guī)范性文件是指國(guó)家機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織依法制定的對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響、可以反復(fù)適用并具有普遍約束力的文件?！?sup>[1]此種主張對(duì)規(guī)范性文件采取廣義理解，規(guī)范性文件包括了除法律外的所有規(guī)范類型。也有學(xué)者采取狹義理解，主張規(guī)范性文件指行政機(jī)關(guān)制定的除行政法規(guī)、規(guī)章外的普遍性規(guī)則。“規(guī)范性文件（也稱行政規(guī)范性文件）指行政機(jī)關(guān)及被授權(quán)組織為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)指定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的決定、命令等普遍性行為規(guī)則的總稱。”[2]從《監(jiān)督法》第三十八條、第三十九條的規(guī)定來(lái)看，立法采取了廣義說(shuō)，將規(guī)范性文件與行政規(guī)范性文件進(jìn)行了區(qū)別。本報(bào)告亦采納此種觀點(diǎn)，主張規(guī)范性文件包括了行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章、各級(jí)人大的決議、決定、各級(jí)政府的行政規(guī)范性文件。
規(guī)范性文件的備案審查則是指規(guī)范性文件制定主體按照法定程序?qū)⒁?guī)范性文件在法定時(shí)間內(nèi)向特定機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)送、備份，并由該特定機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件的合憲性、合法性、合理性進(jìn)行審查，提出處理意見(jiàn)的一項(xiàng)制度。盡管根據(jù)《立法法》第一百一十一條、第一百一十二條規(guī)定，備案和審查是立法監(jiān)督的兩個(gè)環(huán)節(jié)，備案并不一定審查，但按照《決定》“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的要求，所有備案的規(guī)范性文件都應(yīng)進(jìn)行審查。地方人大的實(shí)踐也基本采取所有備案的規(guī)范性文件都進(jìn)行審查的做法。
本報(bào)告認(rèn)為：設(shè)區(qū)的市人大的規(guī)范性文件備案審查是由設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，對(duì)相應(yīng)范圍的規(guī)范性文件，依照法定標(biāo)準(zhǔn)，按照法定程序進(jìn)行備案，并就其合法性、合理性進(jìn)行審查的活動(dòng)。
二、設(shè)區(qū)的市人大規(guī)范性文件備案審查機(jī)制的樣態(tài)
整體上看，設(shè)區(qū)的市人大規(guī)范性文件備案審查機(jī)制包括備案與審查兩個(gè)環(huán)節(jié)，《監(jiān)督法》對(duì)此規(guī)定較少，地方立法的規(guī)定較為詳細(xì)。經(jīng)過(guò)梳理，各地省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)地方性法規(guī)對(duì)備案環(huán)節(jié)與審查環(huán)節(jié)的規(guī)定如下表所示：
（一）規(guī)范性文件的備案
根據(jù)《立法法》第10條、《監(jiān)督法》第39條，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)縣級(jí)人大的決議、決定和設(shè)區(qū)的市人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。從地方的立法來(lái)看，各地在將上述規(guī)范性文件納入設(shè)區(qū)的市人大備案審查范圍的同時(shí)，也補(bǔ)充和細(xì)化了備案的相關(guān)規(guī)定，呈現(xiàn)出如下樣態(tài)：
一是補(bǔ)充了特殊規(guī)范性文件的備案規(guī)定。首先是將配套性規(guī)范性文件納入備案審查范圍。所謂配套性規(guī)范性文件是國(guó)家機(jī)關(guān)為了執(zhí)行地方性法規(guī)要求而制定的執(zhí)行性規(guī)范性文件。如根據(jù)廣東省的《備案審查條例》第九條規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)法定授權(quán)對(duì)地方性法規(guī)、自治縣自治條例和單行條例執(zhí)行中的具體問(wèn)題所作的配套規(guī)定，應(yīng)當(dāng)報(bào)送設(shè)區(qū)的市人大進(jìn)行備案?！逼渌亩鄠€(gè)地方立法也都進(jìn)行了類似的規(guī)定。其次是對(duì)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件的備案進(jìn)行了規(guī)定?？绮块T、跨行政區(qū)部門聯(lián)合制定并發(fā)布規(guī)范性文件是實(shí)踐中常見(jiàn)的政策制定形式，故多個(gè)地方的立法對(duì)此進(jìn)行了規(guī)范。如內(nèi)蒙古自治區(qū)《備案審查條例》第十一條規(guī)定，“同一行政區(qū)域內(nèi)兩個(gè)以上制定機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，由牽頭制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)報(bào)送備案。跨行政區(qū)域的兩個(gè)以上制定機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，分別向所在區(qū)域的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)送備案”。
二是規(guī)定了規(guī)范性文件備案材料的類型。例如，貴州省《備案審查條例》第十二條要求報(bào)送備案的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)包括備案報(bào)告、規(guī)范性文件正式文本、有關(guān)修改或者廢止的決定、起草或者修改情況的說(shuō)明等文件。有公布該規(guī)范性文件公告的，還應(yīng)當(dāng)報(bào)送公告。除上述材料外，有的地方，如南昌市的《備案審查規(guī)定》第五條還要求提交規(guī)范性文件制定的依據(jù)、程序等。
三是完善了規(guī)范性文件備案的程序規(guī)則。《立法法》與《監(jiān)督法》對(duì)規(guī)范性文件備案環(huán)節(jié)的程序規(guī)定尚付闕如，地方立法對(duì)此進(jìn)行了補(bǔ)充。各地一般規(guī)定規(guī)范性文件在公布30日內(nèi)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行備案。有的地方還規(guī)定了規(guī)范性文件目錄備案的截止日期，如上海市的《備案審查條例》第十二條規(guī)定，每年1月31日前，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將其上一年度制定、修改和廢止的規(guī)范性文件目錄進(jìn)行備查。另外，有的地方立法，如寶雞市《備案審查實(shí)施辦法》還設(shè)置了對(duì)備案材料的形式審查程序，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的材料退回、重新備案等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范。
（二）規(guī)范性文件的審查
在備案審查機(jī)制中，審查環(huán)節(jié)居于核心地位，貫穿備案審查機(jī)制始終。審查環(huán)節(jié)的運(yùn)行情況直接決定著備案審查機(jī)制的質(zhì)量和效果，是實(shí)現(xiàn)備案審查制度功能的重要保障。當(dāng)前各地立法中對(duì)審查環(huán)節(jié)的規(guī)定主要涉及以下三個(gè)方面：
一是審查方式多樣。目前，根據(jù)《監(jiān)督法》與各地的立法，設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)進(jìn)行規(guī)范性文件審查的方式有主動(dòng)審查、依申請(qǐng)審查、移送審查、專項(xiàng)審查和聯(lián)合審查五種。主動(dòng)審查是指設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)依據(jù)職權(quán)，主動(dòng)對(duì)本案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。依申請(qǐng)審查是法律規(guī)定的主體認(rèn)為規(guī)范性文件符合審查的標(biāo)準(zhǔn)，向設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)提起審查請(qǐng)求，設(shè)區(qū)的市人大對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查的方式。各地規(guī)定的申請(qǐng)主體基本包括了設(shè)區(qū)的市的“一府一委兩院”、縣級(jí)人大常委會(huì)，以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位和公民。移送審查則是設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)對(duì)不屬于職權(quán)范圍內(nèi)的審查申請(qǐng)，告知申請(qǐng)主體，并將申請(qǐng)移送至有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查的方式。有的地方,如云南省《備案審查條例》第二十一條還規(guī)定屬于人大審查職權(quán)的申請(qǐng)，也可以移送至本級(jí)政府進(jìn)行審查。專項(xiàng)審查是設(shè)區(qū)的市人大針對(duì)特定的規(guī)范性文件進(jìn)行的專門審查。這些特定規(guī)范性文件通常是涉及重大利益，存在重大影響，或者是規(guī)范性文件共同存在的問(wèn)題。 聯(lián)合審查是設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)的備案審查工作機(jī)構(gòu)可以根據(jù)需要，與常委會(huì)的專門委員會(huì)、工作機(jī)構(gòu)合作，共同對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。
二是審查標(biāo)準(zhǔn)兩種。“審查標(biāo)準(zhǔn)指向一套可供審查機(jī)關(guān)選擇適用的，衡量審查對(duì)象在各項(xiàng)審查內(nèi)容之中是否符合既定要求的量化尺度與方法。”[3]在借鑒《立法法》《監(jiān)督法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，各地制定了自己的審查標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)可以概括為合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)兩種?！昂戏ㄐ詷?biāo)準(zhǔn)是審查規(guī)范性文件是否符合上位法的規(guī)定，是否有抵觸上位法的現(xiàn)象?！?sup>[4]合法性標(biāo)準(zhǔn)要求設(shè)區(qū)的市對(duì)規(guī)范性文件是否在實(shí)體和程序上符合法律規(guī)定進(jìn)行審查。需要指出，合法性標(biāo)準(zhǔn)中的“法”包括了更高效力的法律、法規(guī)、決議、決定等，該標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成了備案審查的核心指標(biāo)。各地規(guī)定的合法性標(biāo)準(zhǔn)的共同事項(xiàng)包括：超越法定權(quán)限，與上位法或上級(jí)人大的決定、決議相抵觸；違法設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)；違背法定程序等。另外，有的地方，如寶雞市《備案審查實(shí)施辦法》第十八條還將超越權(quán)限，違法設(shè)定國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)，違法設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制納入合法性標(biāo)準(zhǔn)。合理性標(biāo)準(zhǔn)（或稱適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)）要求審查機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)范性文件是否符合正當(dāng)?shù)膬r(jià)值原則，是否規(guī)定了合理、適當(dāng)?shù)膬?nèi)容，是否符合地方實(shí)際進(jìn)行審查。狹義上，合理性標(biāo)準(zhǔn)排除了合法性標(biāo)準(zhǔn)。[5]各地立法規(guī)定的違反合理性標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)包括但不限于：違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀和公序良俗；與黨和國(guó)家重大決策、改革方向不一致；采取的措施與其目的不符合比例原則等。上海市《備案審查條例》第二十七條還把權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理，手段與立法目的明顯不匹配納入合理性標(biāo)準(zhǔn)。
三是審查后處理嚴(yán)格。對(duì)于經(jīng)審查后不符合合法性與合理性的規(guī)范性文件如何處理的問(wèn)題，根據(jù)《監(jiān)督法》第三十九條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)有權(quán)撤銷縣級(jí)人大及其常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和本級(jí)“一府一委兩院”制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件。另外，《監(jiān)督法》還規(guī)定了撤銷的三項(xiàng)適用條件。綜合各地立法來(lái)看，一方面，地方立法均規(guī)定，不符合合法性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件都屬于可撤銷的范圍，而且很多地方還增加了其他條件。例如新疆自治區(qū)的《備案審查條例》第十七條規(guī)定，如果制定機(jī)關(guān)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)按審查意見(jiàn)自行修改或者廢止，或者對(duì)審查意見(jiàn)有異議，其理由不成立又不自行修改或者廢止，有權(quán)機(jī)關(guān)即可撤銷相關(guān)規(guī)范性文件。另一方面，除撤銷權(quán)外，地方立法還賦予了備案審查工作機(jī)構(gòu)要求制定機(jī)關(guān)修改、廢止、清理規(guī)范性文件的權(quán)力。例如根據(jù)四川省《備案審查條例》第四十條，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)可以確認(rèn)有關(guān)規(guī)范性文件違反法律、法規(guī)規(guī)定，要求制定機(jī)關(guān)限期修改或者廢止，或者要求制定機(jī)關(guān)自行修改完善有關(guān)規(guī)范性文件，或者要求制定機(jī)關(guān)進(jìn)行清理。
三、設(shè)區(qū)的市人大規(guī)范性文件備案審查機(jī)制面臨的新問(wèn)題
在梳理各地立法，考察制度實(shí)踐后，可以發(fā)現(xiàn)，盡管設(shè)區(qū)的市的規(guī)范性文件備案審查機(jī)制的構(gòu)造不斷完善，現(xiàn)實(shí)效果日益顯現(xiàn)，但仍然存在諸種問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善。
（一）備案范圍不夠明晰
根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市對(duì)縣級(jí)人大的決定、決議與本級(jí)“一府一委兩院”的規(guī)范性文件有備案審查權(quán)，但該法并未對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)涵與外延進(jìn)行界定，這就使得地方立法具體規(guī)定的審查對(duì)象是否屬于規(guī)范性文件，是否應(yīng)該予以審查難以明晰。
其一，有的地方將本級(jí)政府工作部門制定的規(guī)范性文件規(guī)定為應(yīng)當(dāng)備案的規(guī)范性文件。如根據(jù)安徽省《備案審查規(guī)定》第九條，設(shè)區(qū)的市政府所屬部門對(duì)地方性法規(guī)具體應(yīng)用問(wèn)題的解釋應(yīng)當(dāng)予以備案。政府工作部門對(duì)地方性法規(guī)的解釋雖然與地方性法規(guī)的適用有關(guān)，但其與政府制定的解釋不同，將其納入備案范圍缺乏上位法的依據(jù)。
其二，有的地方對(duì)司法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的備案進(jìn)行了特別規(guī)定。例如江西省《備案審查條例》第九條規(guī)定，南昌鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院、省人民檢察院派出檢察院制定的規(guī)范性文件分別由省高院、省院報(bào)送省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。據(jù)此，上述規(guī)范性文件不需要報(bào)送設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)備案。這與《監(jiān)督法》向“本級(jí)”人大常委會(huì)備案的規(guī)定不一致?！侗O(jiān)察法》并未考慮到司法機(jī)關(guān)備案的特殊性。
其三，聯(lián)合制定規(guī)范性文件的備案問(wèn)題規(guī)定不完善。現(xiàn)實(shí)中，聯(lián)合制定規(guī)范性文件分為政府部門聯(lián)合與黨政部門聯(lián)合兩種。如前所述，有的地方對(duì)政府跨部門、跨區(qū)域制定規(guī)范性文件的備案問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范，規(guī)定由牽頭部門或者地區(qū)進(jìn)行備案。不過(guò)，一方面，多對(duì)此進(jìn)行規(guī)范的是個(gè)別地方，多數(shù)地方立法中缺乏相應(yīng)條款。另一方面，各地對(duì)黨政聯(lián)合制定規(guī)范性文件的備案情況基本沒(méi)有規(guī)范。對(duì)此種聯(lián)合制定規(guī)范性文件的形式并未規(guī)定，這就使得此種規(guī)范性文件的合法性和合規(guī)性難以得到有效監(jiān)督，存在利用黨政聯(lián)合發(fā)文逃避備案審查的可能性，也為文件執(zhí)法中權(quán)力濫用，侵犯公民權(quán)益提供了機(jī)會(huì)。
（二）審查標(biāo)準(zhǔn)尚待優(yōu)化
盡管各地規(guī)定的備案審查的合法性標(biāo)準(zhǔn)與合理性標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，但具體類型差別不大，特別是合法性標(biāo)準(zhǔn)基本包含了權(quán)限、內(nèi)容、程序三個(gè)方面。在全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)《決定》后，新近的地方立法基本參考《決定》進(jìn)行了規(guī)定，內(nèi)容趨向一致。就目前的規(guī)范來(lái)看，備案審查標(biāo)準(zhǔn)在立法和實(shí)施過(guò)程中還存在如下問(wèn)題：
其一，某些具體標(biāo)準(zhǔn)的明確性不足。例如，黑龍江省《備案審查條例》第九條就把“同與憲法相抵觸”與“不符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀”規(guī)定為審查標(biāo)準(zhǔn)，如果規(guī)范性文件不符合這些標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)可以撤銷。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，上述規(guī)定體現(xiàn)了地方推進(jìn)合憲性審查，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入備案審查制度的努力。然而，一方面，根據(jù)我國(guó)《憲法》，全國(guó)人大常委會(huì)是合憲性審查機(jī)關(guān)，地方人大無(wú)權(quán)對(duì)規(guī)范性文件是否合憲進(jìn)行審查，亦不能因其與憲法抵觸而將其撤銷。另一方面，由于社會(huì)主義核心價(jià)值觀具有高度概括性，缺乏具體的衡量指標(biāo)。在實(shí)際審查中，不同機(jī)構(gòu)可能對(duì)這些原則產(chǎn)生不同的理解，導(dǎo)致審查標(biāo)準(zhǔn)的不一致性。而且，由于該標(biāo)準(zhǔn)解釋空間較大，在實(shí)際操作中，審查人員可能基于個(gè)人或部門的偏見(jiàn)，對(duì)同一規(guī)范性文件得出不同結(jié)論，增加審查過(guò)程的主觀性和隨意性，削弱審查的公正性。
其二，合理性標(biāo)準(zhǔn)的操作性不強(qiáng)。如前所述，合理性標(biāo)準(zhǔn)包括了與黨和國(guó)家重大決策、改革方向不一致，采取的措施與其目的不符合比例原則等。各地對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)并未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，這無(wú)疑增加了備案審查機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中運(yùn)用合理性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查的不確定性。由于缺乏清晰的法律界定，審查實(shí)踐中地方審查機(jī)關(guān)可能會(huì)有較大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致因主觀差異而產(chǎn)生不同的審查結(jié)論。尤其在標(biāo)準(zhǔn)模糊的情況下，缺少可操作性強(qiáng)的具體指南，審查過(guò)程中主觀因素的影響力增大，可能導(dǎo)致審查結(jié)果不統(tǒng)一。與此同時(shí)，合理性標(biāo)準(zhǔn)的不明確也可能使審查機(jī)關(guān)在執(zhí)行審查任務(wù)時(shí)，傾向于簡(jiǎn)化為僅依賴合法性標(biāo)準(zhǔn)，而不去進(jìn)行合理性審查，這種做法會(huì)削弱備案審查的全面性和有效性，進(jìn)而降低審查質(zhì)量。
其三，兩種標(biāo)準(zhǔn)適用規(guī)則不明。有的地方將合法性標(biāo)準(zhǔn)與合理性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為一條，有的則分開(kāi)規(guī)定為兩條，但不管采取何種立法體例，均缺乏對(duì)二者適用規(guī)則的具體規(guī)定。一方面，立法沒(méi)有明確規(guī)定是否同時(shí)適用合法性標(biāo)準(zhǔn)與合理性標(biāo)準(zhǔn)，并且也沒(méi)有規(guī)定每種標(biāo)準(zhǔn)下的具體標(biāo)準(zhǔn)的適用順序。這就導(dǎo)致了在實(shí)踐中審查標(biāo)準(zhǔn)的適用混亂。有的地方在審查時(shí)只適用合法性標(biāo)準(zhǔn)，而不適應(yīng)合理性標(biāo)準(zhǔn)，有的地方立法規(guī)定了合法性標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)種具體標(biāo)準(zhǔn)，但審查時(shí)僅僅審查一項(xiàng)。另一方面，無(wú)論是國(guó)家還是地方的立法，均未規(guī)定備案審查標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)度，即備案審查工作機(jī)構(gòu)以審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查時(shí)，采用的寬嚴(yán)程度。缺乏強(qiáng)度的規(guī)定就使得審查標(biāo)準(zhǔn)的適用均質(zhì)化，進(jìn)而造成對(duì)規(guī)范性文件審查的寬嚴(yán)失當(dāng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)以備案審查提高立法質(zhì)量，維護(hù)公民權(quán)益的目的。
（三）備案審查程序需完善
設(shè)區(qū)的市規(guī)范性文件備案審查機(jī)制的程序問(wèn)題集中體現(xiàn)在審查環(huán)節(jié)的程序之中，具體表現(xiàn)為：
其一，依申請(qǐng)啟動(dòng)審查較為困難。《監(jiān)督法》第四十二條以及各地的立法均規(guī)定了設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)可以依職權(quán)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查，也可以依申請(qǐng)進(jìn)行被動(dòng)審查。有權(quán)申請(qǐng)審查的主體包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企業(yè)事業(yè)單位和公民。從現(xiàn)實(shí)中看，審查權(quán)啟動(dòng)基本上是規(guī)范性文件依法備案后，人大依據(jù)職權(quán)的主動(dòng)行為，依申請(qǐng)的啟動(dòng)審查較少發(fā)生。一方面，根據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，由國(guó)家機(jī)關(guān)提起審查要求的案例幾乎為零，[6]另一方面，公民提起審查建議的情況倒是并不鮮見(jiàn)，但審查建議提出后往往得不到正面回應(yīng)，無(wú)法啟動(dòng)審查權(quán)，因此，公民申請(qǐng)審查的積極性也不高。從法理上看，無(wú)論是國(guó)家機(jī)關(guān)還是公民提出的審查申請(qǐng)，人大都有決定權(quán)。但許多地方立法并未規(guī)定不啟動(dòng)審查需滿足的條件，也沒(méi)有規(guī)定審查工作機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)人告知的義務(wù)。即便是規(guī)定了不啟動(dòng)的條件和告知義務(wù)，實(shí)際中的告知也多為有限告知，對(duì)不啟動(dòng)的理由說(shuō)明不夠充分，這就導(dǎo)致提請(qǐng)主體難以全面了解規(guī)范性文件的制定背景、內(nèi)容含義以及不予審查的具體原因，從而可能削弱其對(duì)備案審查制度的信任。
其二，規(guī)范性文件的撤銷程序運(yùn)行不彰。盡管法律、法規(guī)賦予了設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件有要求制定機(jī)關(guān)修改、廢止的權(quán)力，也有撤銷的權(quán)力，但現(xiàn)實(shí)中審查工作機(jī)構(gòu)更多地會(huì)建議制定機(jī)關(guān)自行修改、廢止、清理不符合審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件，而非將其撤銷?！皩?shí)踐中，制定機(jī)關(guān)通常都會(huì)自行修改或廢止相關(guān)規(guī)范性文件?！?sup>[7]即使修改、廢止的建議，也通常是采取與制定機(jī)關(guān)溝通協(xié)商的方式?！皽贤▍f(xié)商的解決方式貫穿于審查的啟動(dòng)程序、判斷程序和糾錯(cuò)程序的全過(guò)程，已經(jīng)成為備案審查制度運(yùn)行中普遍適用的經(jīng)驗(yàn)?！?sup>[8]撤銷權(quán)的行使可能會(huì)造成立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的沖突，但完全不行使也會(huì)造成備案審查剛性不足，削弱該項(xiàng)制度的權(quán)威。另外，當(dāng)前立法的缺失也是造成撤銷權(quán)未被激活的原因。一方面，各地的立法對(duì)于要求修改和撤銷的適用情形并未進(jìn)行區(qū)分，不符合審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件，備案審查工作機(jī)構(gòu)既可以要求修改，也可以要求撤銷。但同時(shí)，許多地方都把溝通協(xié)商、建議修改作為撤銷的前置程序，即人大需先與制定機(jī)關(guān)協(xié)商，要求其自行修改，若其未修改，才可以行使撤銷權(quán)。
其三，審查后程序規(guī)范欠缺。備案審查制度的立法不斷完善并不意味著制度運(yùn)行的效果一定會(huì)盡如人意，事實(shí)上，各地備案審查制度在實(shí)施過(guò)程還存在諸多執(zhí)行問(wèn)題。例如有的地方遲報(bào)、漏報(bào)、瞞報(bào)規(guī)范性文件或者在報(bào)送工作中弄虛作假，有的不及時(shí)履行或者不正確履行規(guī)范性文件數(shù)據(jù)入庫(kù)審核、報(bào)送、更新等職責(zé)，還有的地方對(duì)存在問(wèn)題的規(guī)范性文件沒(méi)有及時(shí)修改、廢止、清理。究其原因，一方面是行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)對(duì)備案審查的制度缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，因此在備案環(huán)節(jié)存在不主動(dòng)、不配合的情況，同時(shí)，由于文件制定機(jī)關(guān)未能充分意識(shí)到備案審查的重要性，往往忽視審查機(jī)關(guān)提出的意見(jiàn)，常以行政管理需要為由，拒絕對(duì)存在瑕疵或錯(cuò)誤的文件進(jìn)行修正。另一方面，也是更為重要的原因，在于審查后程序規(guī)范的缺失。目前的立法對(duì)規(guī)范性文件經(jīng)審查后，制定機(jī)關(guān)的處理程序未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，包括處理的方式、期限以及向備案審查工作機(jī)構(gòu)的反饋等。這就導(dǎo)致制機(jī)關(guān)的處理過(guò)程完全由自己決定，延宕、懈怠的現(xiàn)象就會(huì)發(fā)生。同時(shí)，備案審查工作機(jī)構(gòu)收不到反饋信息，也就無(wú)法對(duì)處理過(guò)程進(jìn)行跟蹤，進(jìn)而開(kāi)展后續(xù)工作。而且，許多地方的立法當(dāng)中缺乏對(duì)審查后追責(zé)程序的規(guī)定，問(wèn)責(zé)程序的缺失使得備案審查制度的監(jiān)督效力難以發(fā)揮，制定機(jī)關(guān)對(duì)備案要求和審查結(jié)果的不重視，其不作為或不當(dāng)行為難以追究，規(guī)范性文件存在問(wèn)題長(zhǎng)期未被糾正。政府依據(jù)這些規(guī)范性文件實(shí)施的行政行為很可能會(huì)造成相對(duì)人權(quán)益的損壞，影響政府決策的公正性和透明度，損害政府的公信力。
四、設(shè)區(qū)的市人大規(guī)范性文件備案審查機(jī)制的規(guī)制路徑
完善備案審查機(jī)制是保障法治統(tǒng)一、提升地方立法質(zhì)量的重要舉措。針對(duì)備案審查范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序中存在的問(wèn)題，在完善備案審查機(jī)制實(shí)體性規(guī)則與程序性規(guī)則建構(gòu)的同事，還應(yīng)將其貫徹于備案審查實(shí)際工作之中，全面提升備案審查的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性。
（一）明確備案審查的范圍
清晰界定備案審查的范圍能夠有效避免審查工作的盲目性和隨意性，確保審查資源的合理配置。同時(shí)也有助于提高備案審查的效率和透明度，防止審查的滯后或遺漏。就設(shè)區(qū)的市人大規(guī)范性文件備案審查機(jī)制而言，需明確以下幾種規(guī)范性文件是否納入備案審查范圍：
一是設(shè)區(qū)的市政府工作部門制定的規(guī)范性文件。如前所述，有的地方將工作部門的規(guī)范性文件，如其對(duì)地方性法規(guī)的解釋性文件，納入備案審查的范圍，但大多數(shù)地方的立法并未采取此類做法。本文認(rèn)為，工作部門的規(guī)范性文件不宜納入備案審查的對(duì)象。其原因在于：一方面，我國(guó)法律構(gòu)造了兩套備案審查制度，除設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)有備案審查權(quán)外，設(shè)區(qū)的市政府也有備案審查權(quán)。工作部門的規(guī)范性文件已經(jīng)屬于政府的審查對(duì)象，因此，從提升審查效率與節(jié)約審查資源的角度出發(fā)，沒(méi)有必要將其納入人大的審查范圍。另一方面，工作部門的規(guī)范性文件數(shù)量眾多，種類龐雜，內(nèi)容的專業(yè)性較強(qiáng)，人大的備案審查工作機(jī)構(gòu)人員往往對(duì)專業(yè)領(lǐng)域問(wèn)題不甚了解，其審查能力有限，若由人大對(duì)其進(jìn)行審查，囿于專業(yè)水平的限制，往往很難承擔(dān)該項(xiàng)工作。至于工作部門對(duì)地方性法規(guī)的解釋，盡管其與人大的立法具有直接的關(guān)聯(lián)性，但工作部門是否有此種解釋權(quán)值得斟酌，因?yàn)槲覈?guó)法定的解釋類型為立法解釋、司法解釋，并不包含工作部門的解釋。更為重要的是，《監(jiān)督法》等法律并未授予設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)對(duì)政府工作部門規(guī)范性文件有備案審查權(quán)，從“法無(wú)授權(quán)不可為”的國(guó)家權(quán)力運(yùn)行基本原則出發(fā)，該類文件也不應(yīng)納入人大的審查范圍。
二是多個(gè)主體聯(lián)合制定的規(guī)范性文件。現(xiàn)實(shí)中，多個(gè)主體聯(lián)合制定規(guī)范性文件的情形有三種：其一是同一政府的多個(gè)工作部門聯(lián)合制定，即所謂跨部門聯(lián)合制定。此種規(guī)范性文件盡管涉及多個(gè)部門，但實(shí)質(zhì)上仍是工作部門的規(guī)范性文件，因此，需要由牽頭部門報(bào)送給設(shè)區(qū)的市人大進(jìn)行備案審查。其二是不同的設(shè)區(qū)的市政府聯(lián)合制定的規(guī)章，即跨區(qū)域聯(lián)合制定。如前所述，對(duì)于此類規(guī)章，有的地方已經(jīng)進(jìn)行了立法。鑒于設(shè)區(qū)的市規(guī)章本就是法定的備案審查對(duì)象，所以應(yīng)由各個(gè)政府分別報(bào)送同級(jí)人大常委會(huì)備案。其三是黨政聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，即由政府和黨的組織聯(lián)合制定。對(duì)于此類文件，各地立法中缺乏規(guī)定，但是，“依照人大制度，政府需要接受人大系統(tǒng)的監(jiān)督，制定黨政聯(lián)合發(fā)文由行政機(jī)關(guān)參與制定，無(wú)疑也要納入進(jìn)人大常委會(huì)的備案審查范圍，這是依憲治國(guó)的應(yīng)有之義?！?sup>[9]需要說(shuō)明的是，就設(shè)區(qū)的市人大的備案審查而言，聯(lián)合發(fā)文能否納入范圍，應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)范性文件的屬性確定。如果規(guī)范性文件是規(guī)章，則應(yīng)納入范圍，如果是工作部門的規(guī)范性文件則根據(jù)前述理由，不宜納入備案審查范圍。
（二）健全備案審查的標(biāo)準(zhǔn)
一是統(tǒng)一合法性標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成。“規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)的確立，不僅是備案審查的核心內(nèi)容和關(guān)鍵問(wèn)題，更是立法導(dǎo)向問(wèn)題?！?sup>[10]由于《立法法》《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》《決定》等國(guó)家層面的立法、決定對(duì)備案審查合法性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不一致，各地在借鑒上述立法、決定進(jìn)行立法時(shí)，規(guī)定的合法性標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成也不盡相同。從維護(hù)法治統(tǒng)一與憲法法律權(quán)威的角度，合法性標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，否則會(huì)導(dǎo)致備案審查結(jié)果因人因地而異，損害備案審查的嚴(yán)肅性和專業(yè)性，損壞備案審查的公信力，最終會(huì)破壞法律體系的一致性和穩(wěn)定性。本文認(rèn)為，合法性標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成包含以下三個(gè)方面：第一，不應(yīng)超越法定權(quán)限。法定權(quán)限又可分為法定立法權(quán)限與法定管理權(quán)限，就前者而言，制定主體需在上位法授權(quán)立法的事項(xiàng)范圍內(nèi)，否則即是越權(quán)。就后者而言，無(wú)論是根據(jù)級(jí)別管轄還是地域管轄，規(guī)范性文件所規(guī)定職權(quán)主體與管理事項(xiàng)均符合相關(guān)法律的規(guī)定。第二，不應(yīng)與上位法相抵觸。設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)備案審查的對(duì)象主要是同級(jí)政府規(guī)章，《立法法》只要求設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)不得與上位法相抵觸，對(duì)規(guī)章并無(wú)此要求。但“不抵觸原則”應(yīng)當(dāng)是備案審查的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)榧热坏胤叫苑ㄒ?guī)不得與上位法相抵觸，那么作為其下位法的規(guī)章自然也應(yīng)當(dāng)遵守此項(xiàng)規(guī)定。而且，多個(gè)地方的立法也均規(guī)定了此項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。第三，不應(yīng)違反法定程序。制定主體應(yīng)按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序制定規(guī)范性文件，此點(diǎn)系程序法治的基本要求，其作為備案審查標(biāo)準(zhǔn)之一亦是題中之義。
二是細(xì)化合理性標(biāo)準(zhǔn)的操作規(guī)則。“適當(dāng)性審查必須結(jié)合具體的案例總結(jié)出普遍的判斷標(biāo)準(zhǔn)，由于審查實(shí)踐的復(fù)雜性，各方很難以一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)服他人。”[11]合理性標(biāo)準(zhǔn)具有高度的靈活性與地方性，有的地方立法規(guī)定的具體內(nèi)容，如是否符合比例原則，是否符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀等也需結(jié)合實(shí)際進(jìn)行判斷。因此，很難從立法層面明確規(guī)定合理性標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容，較為實(shí)際的做法是在審查過(guò)程中，細(xì)化其操作性規(guī)則。當(dāng)前，“比例原則已經(jīng)正式進(jìn)入到中國(guó)的憲法監(jiān)督制度中，成為備案審查的內(nèi)容?！?sup>[12]因此，應(yīng)當(dāng)基于比例原則，設(shè)置合理性審查的操作規(guī)則。詳言之，在審查規(guī)范性文件具體條文過(guò)程中，要審查其制定的目的是否追求保護(hù)公共秩序或?qū)崿F(xiàn)某種政策效果，措施是否確實(shí)有助于實(shí)現(xiàn)這些目的。該條文規(guī)定的措施是否屬于對(duì)公民權(quán)益侵害最小的措施，是否有其他替代性措施。審查時(shí)還要衡量該措施造成的損害是否小于其維護(hù)的利益。另外，某個(gè)條文是否合理還需要結(jié)合專業(yè)領(lǐng)域和學(xué)理知識(shí)進(jìn)行判斷。所以，人大可以引入專家委員會(huì)機(jī)制，設(shè)立備案審查專家委員會(huì)，邀請(qǐng)規(guī)范性文件所涉及的具體領(lǐng)域?qū)＜遥瑓⑴c備案審查工作。同時(shí)，可以通過(guò)高校和研究機(jī)構(gòu)，開(kāi)展課題研究，將“社會(huì)主義核心價(jià)值觀”等抽象的原則、要求轉(zhuǎn)化為可操作的評(píng)價(jià)指標(biāo)。
三是明確兩種標(biāo)準(zhǔn)的適用規(guī)則。盡管立法并未規(guī)定合法性標(biāo)準(zhǔn)與合理性標(biāo)準(zhǔn)的適用順序，但二者在重要性上并非等量齊觀。“若將兩個(gè)審查標(biāo)準(zhǔn)均等化，可能導(dǎo)致審查的寬嚴(yán)失當(dāng)，不僅無(wú)法滿足審查實(shí)踐的要求，還極易造成審查資源的浪費(fèi)?！?sup>[13]基于我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，地方立法權(quán)的獲得須國(guó)家通過(guò)法律授權(quán)，因此，保障合法性是地方立法首先應(yīng)當(dāng)滿足的要求，合法性標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)是備案審查的首要標(biāo)準(zhǔn)，具有優(yōu)先于合理性標(biāo)準(zhǔn)的適用性。即是說(shuō)，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)在進(jìn)行備案審查時(shí)，必須首先進(jìn)行合法性審查，而合理性標(biāo)準(zhǔn)因其高度靈活性與專業(yè)性的特點(diǎn)，并非適用于所有的審查對(duì)象。如對(duì)于條文簡(jiǎn)單，與上位法內(nèi)容重復(fù)率較高，未規(guī)定法律責(zé)任等類型的規(guī)范性文件，可以不必進(jìn)行合理性審查。另外，各地還應(yīng)根據(jù)條文規(guī)定事項(xiàng)的不同，采用嚴(yán)格審查、中度審查、寬松審查三種不同的審查強(qiáng)度，以實(shí)現(xiàn)對(duì)審查對(duì)象差異化的監(jiān)督。總體而言，對(duì)涉及合法性標(biāo)準(zhǔn)的條文，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，而對(duì)涉及合理性標(biāo)準(zhǔn)的條文則應(yīng)進(jìn)行中度或者寬松審查。
（三）完善備案審查程序
一是有效激活依申請(qǐng)審查程序。一方面，針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)提起審查申請(qǐng)不足的問(wèn)題，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的原因，采取針對(duì)性的措施。可以通過(guò)法律培訓(xùn)和宣傳活動(dòng)，提升國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)備案審查制度重要性的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)其對(duì)于維護(hù)法治統(tǒng)一和憲法權(quán)威的作用，積極引導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)提起申請(qǐng)。同時(shí)，可以設(shè)立提請(qǐng)審查的問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題卻未及時(shí)提起審查申請(qǐng)的國(guó)家機(jī)關(guān)或負(fù)責(zé)人，可通過(guò)內(nèi)部紀(jì)律檢查、問(wèn)責(zé)等方式追究責(zé)任。將提起審查申請(qǐng)的情況納入國(guó)家機(jī)關(guān)的工作考核指標(biāo)，對(duì)考核中不同國(guó)家機(jī)關(guān)的表現(xiàn)采取不同的懲戒與激勵(lì)措施，以增強(qiáng)其履職動(dòng)力。上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的履職情況也要進(jìn)行定期評(píng)估，督促其積極發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提請(qǐng)審查。另一方面，應(yīng)當(dāng)完善社會(huì)組織、公民提起申請(qǐng)的渠道。優(yōu)化審查申請(qǐng)流程，減少申請(qǐng)人需要提交的證明材料，提供標(biāo)準(zhǔn)化的申請(qǐng)模板。開(kāi)通電子化申請(qǐng)渠道，實(shí)現(xiàn)快捷提交申請(qǐng)。同時(shí)，在地方性立法中明確規(guī)定不予啟動(dòng)審查的法定情形，例如，不屬于備案審查范圍，已經(jīng)進(jìn)行了備案審查，申請(qǐng)理由明顯不成立等。對(duì)不啟動(dòng)審查的申請(qǐng)，應(yīng)向申請(qǐng)人充分說(shuō)明理由，包括規(guī)范性文件的制定背景、審查的初步結(jié)果及不啟動(dòng)的依據(jù)。通過(guò)書面通知或公開(kāi)答復(fù)，確保內(nèi)容詳盡、合法且便于公眾理解，不能以簡(jiǎn)單的“不符合要求”進(jìn)行反饋。同時(shí)，備案審查工作機(jī)構(gòu)可設(shè)立備案審查咨詢窗口或熱線，幫助申請(qǐng)人完善申請(qǐng)材料，了解審查程序及相關(guān)要求。指導(dǎo)申請(qǐng)人聚焦于符合審查條件的問(wèn)題，減少盲目性申請(qǐng)。
二是優(yōu)化規(guī)范性文件的撤銷程序。撤銷程序效果不彰問(wèn)題的核心在于撤銷權(quán)的行使缺乏明確的法律依據(jù)、程序設(shè)計(jì)存在問(wèn)題，以及立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制尚不完善。要解決這個(gè)問(wèn)題，需要在法律設(shè)計(jì)、程序規(guī)范和權(quán)力平衡方面作出優(yōu)化。首先要在立法中明確區(qū)分哪些情形適用撤銷，哪些情形適用修改。例如：各地應(yīng)當(dāng)設(shè)置獨(dú)立的撤銷程序，避免撤銷權(quán)被視為修改建議的延續(xù)或附屬，對(duì)嚴(yán)重違反合法性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件，制定機(jī)關(guān)不愿意糾正的規(guī)范性文件，人大常委會(huì)可以直接撤銷。對(duì)一般違反合法性標(biāo)準(zhǔn)，違反合理性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件，可以優(yōu)先建議制定機(jī)關(guān)修改，若制定機(jī)關(guān)拒絕修改，則應(yīng)當(dāng)予以撤銷。并且，應(yīng)當(dāng)對(duì)于撤銷的適用標(biāo)準(zhǔn)和后果進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，避免各地自由裁量權(quán)過(guò)大。
三是充實(shí)備案審查后程序。為保證備案審查的效果，督促制定機(jī)關(guān)糾正不符合標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件，各地地方性法規(guī)應(yīng)明確規(guī)范性文件的糾正時(shí)間，若制定機(jī)關(guān)未在規(guī)定期限內(nèi)修改或廢止文件，應(yīng)直接啟動(dòng)撤銷程序，以避免長(zhǎng)期停留在協(xié)商階段。同時(shí)，要求制定機(jī)關(guān)在處理完成后向?qū)彶闄C(jī)關(guān)提交書面反饋報(bào)告，包括處理結(jié)果及理由。而且，立法可以設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)化處理流程，制定規(guī)范性文件審查后處理的操作指引，提供標(biāo)準(zhǔn)化流程模板，便于制定機(jī)關(guān)參考執(zhí)行。在處理過(guò)程中，備案審查工作機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)規(guī)范性文件的處理情況進(jìn)行全程跟蹤。對(duì)制定機(jī)關(guān)處理不及時(shí)或處理不到位的，審查機(jī)關(guān)可發(fā)出督辦函，明確整改要求和期限，形成“審查——反饋——督促”閉環(huán)流程。再者，可以聘請(qǐng)法律專家或社會(huì)組織參與備案審查的后續(xù)跟蹤工作，增強(qiáng)監(jiān)督的客觀性和權(quán)威性。對(duì)于重大、復(fù)雜的規(guī)范性文件問(wèn)題，可建立公眾參與機(jī)制，公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)，形成多方監(jiān)督合力。
結(jié)語(yǔ)
規(guī)范性文件備案審查機(jī)制是推進(jìn)依法治國(guó)、維護(hù)憲法權(quán)威和法律統(tǒng)一的重要制度安排。在設(shè)區(qū)的市層面，其作用尤為關(guān)鍵，不僅是監(jiān)督和糾正基層立法和行政行為的核心環(huán)節(jié)，也是確保地方治理合法性和合理性的有效工具。本報(bào)告聚焦設(shè)區(qū)的市人大在規(guī)范性文件備案審查中的角色，深入分析了當(dāng)前審查范圍、標(biāo)準(zhǔn)及程序中的問(wèn)題，并提出了針對(duì)性的規(guī)制路徑。制度的運(yùn)行需要法律設(shè)計(jì)、執(zhí)行保障和監(jiān)督問(wèn)責(zé)的全面配合，唯有如此，備案審查機(jī)制才能發(fā)揮出維護(hù)法治秩序、保護(hù)公民權(quán)益和提高治理效能的功能。在未來(lái)的改革中，設(shè)區(qū)的市應(yīng)通過(guò)健全立法和強(qiáng)化執(zhí)行，將備案審查制度建設(shè)為推動(dòng)地方治理現(xiàn)代化的重要抓手，為全面依法治國(guó)提供有力支持。（作者： 連云港市人大常委會(huì)法工委 李青春 連云港市地方立法研究中心 王 雪 江蘇海洋大學(xué) 薛 麗）
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