黨的二十大報告提出“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執(zhí)政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安。必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家?！被诖?，如何實現(xiàn)法成為了實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化所要回答的前置問題。從概念上看，“依法治國”或“國家治理”體現(xiàn)的是一種整體主義的法治觀，其落腳點在于統(tǒng)一性與普遍性，這是法治建設的目標與皈依。法治并非單純的理念，法治建設的過程需要顧及多樣性與特殊性，而整體主義的法治觀內(nèi)含“一體化和無差異化的法治建構(gòu)論”①，難以完整回應法治建設進程中的具體實踐問題。因此，地方法治作為全面實現(xiàn)社會主義法治的一環(huán)不可或缺。一方面，正如有學者指出，地方政府競爭的重要內(nèi)容就是規(guī)則制度創(chuàng)新，②這意味著與創(chuàng)造規(guī)則高度相關的地方立法領域可以成為研究地方法治的重要切入點。另一方面，設區(qū)市作為地方政府的重要類型，肩負著促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重任，其立法實踐在多樣性與復雜性上具有典型意義?；诖?，下文將以南京市為例，力圖在刻畫該市的立法實踐的同時在理論上反思既有的設區(qū)市立法機制的得失。
一、設區(qū)市立法機制的新發(fā)展
2015年立法法修改后，地方立法權(quán)由原來的49個較大市擴大至所有的設區(qū)市，
顯著增強了地方立法的能動性與創(chuàng)造性，截至目前，根據(jù)“北大法寶”的統(tǒng)計，以江蘇省為例，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共計701部，其中新賦予地方立法權(quán)的設區(qū)市共制定215部，占比約31%，上述法規(guī)的出臺為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供了法律支撐。然而，不容忽視的是隨著立法權(quán)的下放，地方性法規(guī)數(shù)量開始急速膨脹，如何在確保立法質(zhì)量的前提下，充分發(fā)揮地方立法的特色和優(yōu)勢，成為各設區(qū)市開展地方立法活動時面臨的一道難題。
南京市作為最早獲得地方立法權(quán)的設區(qū)市之一，在民生保障、社會治理、生態(tài)環(huán)境保護、歷史文化保護等領域逐步形成較為完整且富有地方特色的法規(guī)體系。為全面貫徹落實依法治國基本方略，南京市人大常委會始終堅持科學立法、民主立法、依法立法原則，深入踐行全過程人民民主重大理念，以解決立法機制存在的突出問題為著力點和出發(fā)點，創(chuàng)新建立了一系列地方立法體制機制，不僅為推動南京市高質(zhì)量立法提供了切實制度的保障，也對其他設區(qū)市創(chuàng)新完善地方立法機制具有一定的借鑒意義。
（一）設立基層立法聯(lián)系點
基層立法聯(lián)系點作為發(fā)展全過程人民民主的重要舉措，是堅持以人民為中心的發(fā)展思想、拓展了人民群眾直接參與地方立法的制度平臺，彰顯了地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化的顯著優(yōu)勢和巨大功效。近年來，全國人大、省人大著力推動基層立法聯(lián)系點建設。特別是2023年全國人大將“基層立法聯(lián)系點”寫入修訂的地方組織法以及立法法，并在江蘇昆山召開基層立法聯(lián)系點工作交流會，強調(diào)了基層立法聯(lián)系點的地位和作用，為建好、用好、管好基層立法聯(lián)系點提供了依據(jù)和指引。
南京市人大法制（工）委根據(jù)上述指引，按照廣覆蓋、多層次、有特色的原則，對照依法治理基礎較好、硬件基本具備、參與立法工作積極性較高等條件，采取主動選取和各方推薦相結(jié)合的方法，選取了48家聯(lián)系單位作為新一屆市人大常委會基層立法聯(lián)系點，為市人大常委會廣泛收集基層群眾的意見建議提供了多元化平臺載體，有力打通了全過程人民民主的“最后一公里”。
此外，南京市人大法制（工）委通過制定《南京市人大常委會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)定》，對基層立法聯(lián)系點的基本設置、功能定位、工作職責、工作方式等進行規(guī)范，逐步形成了“全鏈條”運行支撐機制，并依托“數(shù)字人大”布局基層立法聯(lián)系點制度數(shù)字化平臺建設，進一步強化“全過程”管理應用機制。同時，市人大法制（工）委進一步完善“全方位”服務保障，召開全市基層立法聯(lián)系點工作會議，在會上對48家基層立法聯(lián)系點授牌，開展基層立法聯(lián)系點培訓，指導各區(qū)、各基層立法聯(lián)系點因地制宜、因情施策，加強基層立法聯(lián)系點品牌建設，并綜合運用精神鼓勵、物質(zhì)獎勵手段，建立基層立法聯(lián)系點“示范點”遴選機制，以點帶面推動聯(lián)系點提質(zhì)增效。
（二）完善立法專家智庫
重視借用“外腦”，發(fā)揮專家特長，一直是南京市立法工作的優(yōu)良傳統(tǒng)。市立法咨詢組自市十一屆人大常委會成立，始終維持十多名立法專家的規(guī)模數(shù)量。2016年4月，市十五屆人大常委會將“立法咨詢組”更名為“立法咨詢委員會”，選聘50名專家作為立法咨詢專業(yè)力量。2018年4月，市十六屆人大常委會將專家人數(shù)進一步擴充到62人，并按照類別劃分進歷史文化保護、環(huán)境保護以及業(yè)務實踐等組別。在實踐中，立法咨詢專家通過論證會、聽證會、座談會和立法調(diào)研等多種形式積極參與地方立法工作，對法規(guī)草案涉及的重大問題進行研究論證，參與立法規(guī)劃計劃編制、法規(guī)征求意見、相關課題研究等活動，提出見識卓著的意見建議，為地方立法工作提供智力支撐?？梢哉f，邀請專家參與立法工作已成為南京市民主立法、科學立法的必經(jīng)程序。
市十七屆人大常委會履職后，市人大法制（工）委參照《江蘇省人大常委會立法咨詢專家聘任與管理辦法》，根據(jù)《南京市人大常委會立法咨詢委員會工作規(guī)范》等有關規(guī)定要求，按照專業(yè)門類健全、知識結(jié)構(gòu)合理、人員規(guī)模適度的原則，結(jié)合工作實際需要，以上屆人選為基礎，采取主動邀請和單位推薦相結(jié)合的方法，選聘了49名專家作為新一屆立法咨詢委員會的成員。新一屆委員會成員的專業(yè)領域覆蓋了法律基礎理論、城鄉(xiāng)建設與管理、生態(tài)文明建設、歷史文化保護、基層治理以及業(yè)務實踐等各方面。這49名專家分別由23名基礎理論專家和26名實務操作領域?qū)＜覙?gòu)成。值得注意的是，該屆人大常委會還按照專業(yè)能力突出、實踐經(jīng)驗豐富且具備一定的學術造詣等標準，謹慎選取部分機關領導干部作為立法咨詢委員會專家，實現(xiàn)“內(nèi)腦”“外腦”相結(jié)合，為南京高質(zhì)量立法提供智力支撐。
（三）創(chuàng)立法律助理制度
法律助理制度是南京市十六屆人大常委會創(chuàng)設的，以提高常委會審議質(zhì)量和效率，提高立法科學化和民主化水平為目的的新興舉措。該制度的內(nèi)容為給常委會組成人員一對一配備助理，以彌補常委會組成人員在時間、專業(yè)等方面的短板，輔助其盡快進入“法言法語”場景。
在實踐過程中，法律助理制度通過借助法律助理的專業(yè)力量，進一步增強了常委會成員對法規(guī)及其職權(quán)所轄調(diào)整事項的理性認識，提升了常委會成員的審議水平，進而充實了立法審議權(quán)的內(nèi)涵。具體來說，法律助理提前介入法規(guī)審議，協(xié)助立法者把凌亂、分散的民意充分地集中提煉，將普通公民出于個體利益的、不統(tǒng)一的立法意見以文字的形式總結(jié)表達出來，再將相應的成果反饋到立法者手中，提高了立法效率。同時，法律助理有效彌補了常委會組成人員在專業(yè)知識上的不足，輔助立法機關更好地完成繁重的立法任務。此外，該制度通過督促法律助理學習運用立法技術，引導常委會成員掌握必要的立法策略和立法技巧，亦實現(xiàn)了科學立法和精細化立法。可以說，法律助理制度為推動常委會成員深化與活化“立法者”角色，解決整個立法環(huán)節(jié)立法主體短期審議和立法工作機構(gòu)大量調(diào)研論證“兩張皮”的問題，注入了新力量。與此同時，該制度獲得了常委會組成人員以及上級領導的肯定與支持。
2023年南京市人大法制（工）委按照《南京市人大常委會法律助理聘用管理辦法》要求，對法律助理人員工作成效開展了考核并據(jù)此進行優(yōu)化調(diào)整。按照相對年輕、時間充裕、業(yè)務水平突出、有參與立法工作熱情，側(cè)重一線骨干的標準，共60名法律助理被遴選而出，成為協(xié)助常委會成員做好法規(guī)審議，熟悉立法背景和技術以及進入“立法者”角色的助推人。該制度建立以來，南京市的立法工作實效得到顯著提升。
（四）探索推動備案審查與立法雙向互動
對各類規(guī)范性文件進行備案審查，是具有中國特色的立法監(jiān)督制度。南京市人大常委會全面開展、扎實推進備案審查工作，維護法治統(tǒng)一，護航良法善治。市人大常委會在做好備案審查常規(guī)工作的同時，通過備案審查監(jiān)督機制發(fā)現(xiàn)制度建設中存在的一般性問題，將審查成果直接應用于立法中；通過綜合考慮立法過程中遇到的協(xié)調(diào)性問題，促進相關規(guī)范性文件的自查和修改，推動整體制度建設質(zhì)量的提高。市人大常委會通過定期開展專項清理，保證新修訂的上位法在本地區(qū)得到貫徹執(zhí)行；通過專項清理實現(xiàn)了備案審查工作與立法工作的有機銜接。
2019—2024年，南京市根據(jù)全國人大常委會統(tǒng)一部署，先后組織對涉及生態(tài)環(huán)境保護、民法典、長江流域保護、人口與計劃生育、行政處罰、動物防疫、野生動物保護、食品藥品安全、生態(tài)日、行政復議等方面的法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件進行集中清理和專項審查。根據(jù)健全完善省級法規(guī)制度體系需要，市人大常委會對涉及公共衛(wèi)生、民生和安全生產(chǎn)的地方性法規(guī)，市容環(huán)衛(wèi)領域法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件，涉及人大制度的地方性法規(guī)，以及涉及地方組織法的人大規(guī)范性文件，自主組織開展集中清理和專項審查。在上述過程中，市人大常委會通過集中清理和專項審查，修改市法規(guī)11件次，廢止市法規(guī)3件。此外，市人大常委會連續(xù)五年在聽取備案審查工作情況報告的同時聽取市政府關于規(guī)章和行政規(guī)范性文件制定工作情況的報告，形成了具有特色的“雙報告制度”?！半p報告制度”保證市人大常委會審議備案審查工作更加立體全面，促進政府立法質(zhì)量進一步提升。
（五）開展地方性法規(guī)實施情況報告
自2013年起，南京市人大為推動法規(guī)落地見效，建立了法規(guī)實施情況報告制度。在該項制度中，相關法規(guī)的主要實施單位應每年向市人大常委會報告實施情況，以積極做好立法的“后半篇文章”，推動法規(guī)落地見效。南京市人大通過實施“詳細報告五年全覆蓋”“成效清單、問題清單、建議清單”三大清單制度，以高質(zhì)量的立法保障和推進法規(guī)實施，以法規(guī)全面實施來加強和改進立法工作。立法工作中強化報告結(jié)果運用，及時對報告中存在問題的法規(guī)進行修訂廢止，確保法規(guī)肌體常健充滿活力。
二、設區(qū)市立法機制的新問題
設區(qū)市立法機制作為地方立法的重要組成部分，其有效性和規(guī)范性對于地方開展高質(zhì)量立法具有重要意義。雖然，部分設區(qū)市按照全過程人民民主的要求，致力于建立健全地方立法機制，但在實踐中受限于主觀上經(jīng)驗不足或者客觀條件上的限制，導致在公眾參與、智庫運用、備案審查等方面的立法機制仍存在一些亟待解決的問題。筆者將以南京市為例，通過實證主義方法著重分析當前基層立法聯(lián)系點、專家咨詢委員會、備案審查等地方立法機制存在的問題以及成因，以期為設區(qū)市地方立法機制的優(yōu)化完善提供方向。
（一）基層立法聯(lián)系點制度建設尚不完善
盡管南京市在基層立法聯(lián)系點工作中取得了一定的成效，但仍有許多突出問題：如選點布局仍需進一步優(yōu)化、工作隊伍建設不夠強、場地設施配備還不健全和工作聯(lián)動以及陣地融合機制有待完善等。這些問題的存在制約了基層立法聯(lián)系點成為地方立法的落腳點與出發(fā)點。
地方立法需要直面基層治理中產(chǎn)生的問題，但當前南京市基層立法點建設難以滿足這一要求。這種困難直接體現(xiàn)為基層立法聯(lián)系點設置的同質(zhì)化。例如，在南京市設立的既有基層立法聯(lián)系點中，街道、社區(qū)（鄉(xiāng)）占比明顯高于其他類型，這會使得已收集的立法意見建議受限于地域、行業(yè)等因素，普遍性不強，難以有效滿足立法工作需要。其二，基層立法聯(lián)系點的建設也受到了客觀條件的制約。礙于地方財政制度的限制，既有的基層立法聯(lián)系點建設不得不采取“自籌自建”的方式，這造成了部分基層立法聯(lián)系點的硬件配備不到位。而且，在基層工作任務繁重、缺少激勵措施的情況下，大量的“兼職”工作人員只能憑靠熱情開展相關工作，這使得基層立法聯(lián)系點的人員配置與人力使用缺乏連續(xù)性。其三，既有的基層立法聯(lián)系點處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，既沒有建立起有效的聯(lián)絡共享機制，也缺少與其他人大民主制度平臺融合建設，未能進一步拓展基層立法聯(lián)系點功能，實現(xiàn)以點帶面的“全方位”工作格局。
（二）專家參與立法實踐融合度不足
若從立法咨詢委員會專家參與的深度和廣度兩個維度來看，立法專家參與立法的實踐效果令人不甚滿意。在深度上，當前立法專家只是階段性、碎片性地參與立法實踐。相應的參與主要體現(xiàn)在二審階段的專家論證會。相關專家僅在會上通過提出針對條例文本的相應修改意見來實現(xiàn)立法參與，并沒有全過程、全地域地參加到立法過程中來，這導致專家對立法有關實際情況不夠了解，所提修改意見建議往往也只是基于過往經(jīng)驗得出，缺乏針對性與操作性。
在廣度上，立法專家的功能單一，未能充分向“立法前”“立法后”兩端延伸。以備案審查工作為例，雖然此次南京市在設立新一屆立法咨詢委員會時吸收了多位備案審查專家，實踐中卻僅僅在狹義的“立法過程中”，即法律文本起草時咨詢專家意見。立法專家在事前的調(diào)研以及事后的評估中的缺席使得立法專家智庫流于形式?？梢钥吹?，專家在更多時候淪為了基層立法的程序性要求，其“智囊”作用并未得到有效發(fā)揮。
（三）法律助理制度效能未得到充分發(fā)揮
法律助理制度還處于起步和探索階段，在南京市級立法活動中暴露出不少問題。其中，最突出的問題便是“代位立法”。作為我國根本的政治制度，我國人大制度呈現(xiàn)出一種獨特的時間構(gòu)造：在人大開會時，這一權(quán)力機關便進入作用最大化狀態(tài)；在人大閉會時，人大常委會作為常設機關代行人大權(quán)力。③這里所說的“權(quán)力”主要表現(xiàn)為設立、審議、通過法律的權(quán)力。可以看到，人大代表及人民代表大會常委會成員是我國規(guī)范意義上的立法者?；诖?，法律助理在規(guī)范上并不具備立法權(quán)限，只能發(fā)揮輔助立法的作用，向有權(quán)立法者提供相應建議。然而，在現(xiàn)實中，法律助理代位人大常委會成員立法的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。
在立法實踐中，“代位立法”往往表現(xiàn)為部分人大常委會成員受到專業(yè)、時間等方面的限制，出現(xiàn)過度依賴助理，對法律助理的意見采取拿來主義的情況，成為法律助理的“口舌”，導致立法機關審議職權(quán)旁落。究其原因，除了立法涉及法律、經(jīng)濟、社會、文化等多個領域，綜合性較強，部分立法者力有不逮外，制度性措施的缺失對這一局面的形成具有重要影響。
缺乏制度性引導也導致了法律助理的功能未能得到充分挖掘。按照《南京市人大常委會法律助理聘用管理辦法》規(guī)定，法律助理需要承擔為常委會組成人員審議法規(guī)草案提供相關法律資料和書面意見外，協(xié)助常委會組成人員起草法規(guī)議案、立法建議以及還有參與立法調(diào)研為常委會組成人員提供法律咨詢意見等職能，但實踐中只有少部分法律助理承擔了提交審議法律意見以外的職能。正是法律助理的參與被限制，使本該由其提出的立法建議變成了立法獨斷，導致了其輔助性工作異化為實質(zhì)性工作。
（四）備案審查提質(zhì)增效舉措不夠豐富
南京市在備案審查提質(zhì)增效方面進行過許多探索，但與黨中央完善備案審查制度的要求還有一定差距。這主要體現(xiàn)在：一是在備案審查制度建設上不完善，尚未完全滿足《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》中提及的健全更有操作性的制度機制，提高備案審查工作的制度化、規(guī)范化水平的要求。二是在備案審查能力建設方面，備案審查工作總結(jié)、案例研究和學習培訓交流較少，備案審查專家咨詢作用發(fā)揮不夠。三是在“上下左右”銜接聯(lián)動方面還不夠緊密。四是民主含量需要進一步提升，公民提起的審查建議還比較少，與基層立法聯(lián)系點制度的結(jié)合還不夠深。
（五）法規(guī)實施情況報告制度有待走深走實
從南京市的法規(guī)實施情況報告實踐來看，存在著形式和內(nèi)容兩方面問題。一方面，有的法規(guī)實施部門報告的積極性不夠高，開展報告的工作方式需要進一步豐富創(chuàng)新。另一方面，既有的報告中重點不夠突出，針對性不強，以及社會公眾參與不夠，結(jié)果運用效果需要提升等。法規(guī)實施情況報告的形式和內(nèi)容事關基層立法實踐的效果評估，是補全立法實踐之事前一事中－事后全過程的最后一環(huán)。因此，建設好法規(guī)實施情況報告制度不僅是一種立法負責的表現(xiàn)，更是貫徹落實全過程民主，邁向法治的題中之義。
上述問題，從主觀上看，南京市人大及人大常委會具有足夠的能動性來型塑該地的法治樣態(tài)。正如學者指出的那樣，區(qū)域的能動性決定了區(qū)域法治發(fā)展的可能性，④南京市人大及人大常委會設立的多層次、多主體、多時段的立法機制不僅反映出了南京市的法治建設水平，也反映出了南京市民通過民主立法程序營造法治環(huán)境、追求美好生活的期許。
從客觀上看，南京市立法機制存在著不少問題。若將上述幾部分問題進行統(tǒng)一歸納可看到，現(xiàn)存問題主要表現(xiàn)為客觀上的制度缺失與已有秩序的實效堪憂。具體來說，基層聯(lián)系點與法律助理制度遭遇困境是因為缺少相應的實施細則作為制度性的指導，而立法專家智庫與備案審查報告制度之所以流于形式是因為相應的規(guī)則在實施過程中被有意忽視重要面向。在此，南京市級立法活動面臨的問題并非其他地方立法案例中經(jīng)常遇到的中央專屬立法權(quán)與地方立法權(quán)之間的矛盾，⑤而是理念與實踐之間的錯位與脫節(jié)，這又集中反映為觀念與行動之間的矛盾。一方面，南京市人大及其常委會在制度設計與規(guī)則創(chuàng)新上保持開放態(tài)度，在十數(shù)年時間里堅持探索法治語境下的地方立法實踐。另一方面，引入具體的措施后在施行上卻沒有按照相應措施的基本要求來進行行動。無論是基層立法聯(lián)系點的資金、人員配置的缺失，還是立法專家?guī)熘贫戎械男问交瘏⑴c，抑或是法律助理制度中“代位”行為缺少相應的規(guī)制，都反映出行動相對于觀念的落后。
三、優(yōu)化設區(qū)市立法機制的新舉措
可以看到，南京市基層立法實踐取得了較大成績，但也存在著不容忽視的問題。為了推動地方法治建設水平進一步提高，有必要在對上述問題進行溯源的基礎上提出相應的對策建議。
（一）強化基層立法聯(lián)系點建設
首先，持續(xù)優(yōu)化聯(lián)系點選點布局。建立聯(lián)系點定期向黨委、人大報告工作機制，并根據(jù)各基層立法聯(lián)系點工作情況實施動態(tài)調(diào)整，對于履職積極性高、成績突出的單位授予“示范點”稱號，對于那些“掛牌發(fā)證”履職不力的“僵尸點”經(jīng)督促仍達不到要求的，報人大常委會主任會議確定后及時予以取消。
其次，進一步推進制度化建設。堅持上下結(jié)合，協(xié)同發(fā)力，通過制定基層立法聯(lián)系點建設方案或發(fā)展規(guī)劃，推動聯(lián)系點工作制度化、規(guī)范化和高效化，法制（工）委要加強對基層立法聯(lián)系點的工作指導，建立聯(lián)系點日常工作平臺，支持基層立法聯(lián)系點結(jié)對共建，建立基層立法聯(lián)系點協(xié)同工作機制，通過合作開展課題研究、實行專家資源共享、聯(lián)合開展普法宣傳等方式，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、供需對接，打造聯(lián)系點工作合力，切實發(fā)揮其在促進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的優(yōu)勢和功效。
再次，建立健全數(shù)字化管理平臺。依托數(shù)字人大建立基層立法聯(lián)系點電子檔案庫，構(gòu)建聯(lián)系點、聯(lián)絡站、信息員之間的串并聯(lián)網(wǎng)絡，將數(shù)字化、信息化平臺嫁接到基層立法聯(lián)系點，讓立法意見收集和反饋更加便捷、高效。同時，建立反饋機制，明確反饋程序和形式，進一步激發(fā)群眾參與立法工作的熱情。
最后，加強基層立法聯(lián)系點工作隊伍建設并健全經(jīng)費保障機制。定期組織開展聯(lián)系點負責人和工作人員培訓，常態(tài)化邀請其列席立法相關會議，加強聯(lián)系點之間的工作交流和經(jīng)驗分享，持續(xù)提升聯(lián)系點工作隊伍的工作能力。同時，設立基層立法聯(lián)系點專項經(jīng)費，明確包括辦公費用、組織參與立法費用、宣傳費用、人員工作補貼等專項經(jīng)費使用依據(jù)及標準，并將支持資金分為基礎性資金和激勵性資金兩部分，基礎性資金用于推動每個基層立法聯(lián)系點全面加強建設，激勵性資金用于工作成效較突出、特色亮點較顯著的基層立法聯(lián)系點進一步優(yōu)化升級。
（二）完善立法專家咨詢制度
首先，區(qū)分立法專家參與的不同模式。由于不同的立法項目對立法資源的需求各有不同，沒有必要采取統(tǒng)一的模式邀請專家參與。對于立法規(guī)劃和立法計劃中的一般項目，仍然可以采取舉行專家論證會、個別咨詢等形式，征求專家意見，確保立法的科學性與民主性。但對于其中的重點、難點項目，有必要將立法咨詢委員會的專家與具體項目進行匹配掛鉤，組建由起草部門、人大、司法局以及專家組成的“四位一體”立法工作專班，邀請相關專家深度介入起草、論證、修改、審議全過程，確保其有充足的時間和投入入到工作，進一步提升修改意見建議的精準性和實效性。
其次，進一步拓展立法專家咨詢功能。進一步激活立法專家“立法前”“立法后”兩端功能，除邀請專家參與立法必要性、可行性以及規(guī)范性等方面的論證外，還可以通過政府購買服務的方式，委托相關專家或機構(gòu)開展專題研究、立法評估、備案審查論證等工作，推動專家嵌入地方立法工作的全過程。此外，借鑒深圳、貴州等地做法，建立首席法律專家咨詢機制，服務地方高質(zhì)量立法工作。通過與法學會、高校、科研機構(gòu)簽訂合作框架協(xié)議，合作共建地方立法研究院，組織首席法律咨詢專家圍繞重大立法項目、黨委政府重大決策論證、重大風險防控等進行研究咨詢。同時，推動專家主動融入基層治理，組織立法咨詢委員會成員入駐基層立法聯(lián)系點、人大代表聯(lián)絡站等單位，協(xié)助其做好意見征集、釋法宣傳、矛盾化解等工作。
最后，對立法專家實施動態(tài)調(diào)整機制。修改完善立法專家工作規(guī)范，進一步明確工作任務、質(zhì)量要求、工作報酬、驗收標準和違約責任等事項，并打造立法咨詢委員會數(shù)字化管理平臺，建立專家意見運用以及反饋機制和立法咨詢委員會專家進行考核評價機制，對于工作熱情高、參與程度深、提出立法建議質(zhì)量好的專家適時調(diào)整為立法咨詢委員會“首席專家”，鼓勵其更好地提升法律咨詢服務質(zhì)效。
（三）進一步激發(fā)法律助理制度活力
首先，提升常委會組成人員主體意識，強化對常委會組成人員的培訓，促使委員們更加深刻地認識到自身職責。常委會組成人員應當增強主體意識和履職能力，審慎負責地研究吸收法律助理所提意見。同時，充分拓展常委會組成人員的履職途徑，做好相關活動的組織協(xié)調(diào)和服務保障。通過邀請常委會組成人員參與立法調(diào)研、論證會座談會等，幫助常委會組成人員提前了解年度立法項目，掌握立法動態(tài)。
其次，拓展法律助理履職范圍。以提高立法質(zhì)量為目標，完善法律助理聘用管理辦法，規(guī)定法律助理可以配合常委會組成人員開展包括立法調(diào)研，分析立法政策，進行立法預測，研究法規(guī)實施中的問題，提出修廢建議等工作，為常委會組成人員提供法律咨詢意見。此外，可以借鑒部分設區(qū)市人大的有益經(jīng)驗，將常委會組成人員以及“一對一”服務該常委會組成人員的法律助理與基層立法聯(lián)系點工作掛鉤，鼓勵法律助理深入到聯(lián)系點了解立法相關實際、群眾意見建議，并在法規(guī)實施后協(xié)助做好法規(guī)宣傳和咨詢服務等工作，進一步提升法律助理參與廣度與深度。
再次，優(yōu)化固化培訓機制。根據(jù)法律助理制度運行實際和調(diào)研情況，建議采用集中培訓和小規(guī)模研討相結(jié)合的方式，規(guī)定每兩年對法律助理開展一次集中培訓，介紹立法相關業(yè)務知識。同時充分利用網(wǎng)絡媒體，不定期開展線上線下交流、法規(guī)研討等，提升法律助理業(yè)務能力。同時，為打通常委和助理間的“屏蔽門”，除了要求常委會組成人員積極主動與法律助理溝通，可以組織常委會組成人員和法律助理共同參加的立法培訓，增進對立法工作的了解，以提高常委會組成人員審議能力和審議效率為重點，充分發(fā)揮法律助理智囊作用。
最后，建立意見激勵反饋機制。一方面，建立意見反饋機制?？梢越梃b深圳市人大做法，每次常委會后對法律助理意見數(shù)量和吸納情況全盤梳理統(tǒng)計的做法，依托數(shù)字人大平臺，對法律助理的意見建議的數(shù)量和吸納情況進行梳理統(tǒng)計，并通過適當形式進行反饋。另一方面，參照對人大代表議案建議進行獎勵的做法，可以在法律助理聘用管理辦法中增加建立法律助理履職激勵表彰機制的規(guī)定，根據(jù)法律助理履職情況以及常委會組成人員的意見，對聘用期內(nèi)履職實效突出的法律助理，法制（工）委應當提出建議，由市人大常委會辦公廳予以獎勵，而對于履職情況不佳的法律助理建立相應的退出機制。
（四）持續(xù)完善和加強備案審查工作
首先，著力健全備案審查制度機制。深化備案審查內(nèi)核機制改革，按照全國人大常委會關于完善和加強備案審查制度決定以及省備案審查條例的要求，深挖制度潛力，以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，細化審查標準，以審查全覆蓋實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，進一步增強備案審查制度可操作性。同時，加強審查工作交流，積極推廣部分省、市人大的有益經(jīng)驗，如可以參照廣東、浙江以及重慶的做法，建立備案審查研究中心，制定審查工作指引，構(gòu)建備案審查糾錯機制，積極推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范性文件備案審查工作，實現(xiàn)備案審查工作全覆蓋。
其次，強化加強備案審查能力建設。通過邀請領域內(nèi)專家學者，舉辦系列備案審查工作總結(jié)、案例研究和學習培訓交流活動，提升審查能力，鍛造市域范圍內(nèi)防錯糾錯的“火眼金睛”。組織召開備案審查專家點評會，擴大部門參與范圍，加強點評成果運用，將形成的典型案例，以提示函的形式發(fā)送到相關部門，起到“點評一個、教育一片”的作用，促進提高規(guī)范性文件質(zhì)量。此外，設區(qū)市人大及其常委會還應當立足本市資源，積極探索與高校共建備案審查研究中心，培育壯大備案審查硬核實力。
最后，著力構(gòu)建全市備案審查共同體。設區(qū)市人大及其常委會進一步加強與市委、市政府、市監(jiān)察委、市法院、市檢察院以及區(qū)人大及其常委會、鎮(zhèn)街人大工委負責備案審查的工作部門的交流協(xié)同、信息互通，探索建立案例共享、經(jīng)驗推廣機制，實現(xiàn)縱向到邊、橫向到底的備案審查銜接聯(lián)動，一體化提升備案審查工作質(zhì)效。探索與法院建立銜接聯(lián)動機制，共享規(guī)范性文件備案審查和行政訴訟案件附帶審查規(guī)范性文件情況。積極推進備案審查工作向鎮(zhèn)街延伸，與完善基層立法聯(lián)系點制度相結(jié)合，收集規(guī)范性文件審查線索，爭取形成可復制、可推廣、可借鑒的經(jīng)驗，進一步拓展人民群眾參與立法和監(jiān)督的深度和廣度，提升民主含量，豐富全過程人民民主的實踐和內(nèi)涵。
（五）優(yōu)化調(diào)整法規(guī)實施情況報告制度
首先，在工作程序和實體推進上，借鑒立法程序開展法規(guī)實施情況報告。要提前謀劃，精準選題，突出重點，抓好上位法變動和新法實施問題，每年年底前制定下一年度法規(guī)實施情況報告計劃。法規(guī)實施部門要更好地履行主體責任，各實施部門黨組要高度重視法規(guī)實施情況報告工作，確保法規(guī)實施高質(zhì)量及書面報告高質(zhì)量。設區(qū)市司法局要加強地方性法規(guī)執(zhí)法監(jiān)督，及時了解法規(guī)實施成效和存在問題，借助依法治市辦的平臺作用，加強對地方性法規(guī)實施的考評工作，積極配合人大常委會開展重點檢查，進一步拓寬法規(guī)實施情況評價渠道。設區(qū)市人大各專工委要更好地履行監(jiān)督責任，按照立法程序中的一審二審標準做好審查監(jiān)督，保證法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行。
其次，在凝聚合力上，進一步發(fā)揮人大代表等方面的重要作用。加強和完善法規(guī)實施監(jiān)督，不僅要依托實施部門主動作為，而且還應當充分發(fā)揮人大代表、基層人大、立法聯(lián)系點的作用。鼓勵引導人大代表直接參與法規(guī)實施情況報告工作。結(jié)合監(jiān)督的法規(guī)領域和人大代表的興趣專長，每一年度邀請若干市人大代表通過調(diào)研、持證視察等方式，對該領域法規(guī)的實施情況進行全面、系統(tǒng)的常態(tài)化監(jiān)督，為設區(qū)市人大開展法規(guī)實施情況報告和執(zhí)法檢查提供重要參考?；鶎尤舜笠浞职l(fā)揮其在基層治理中的重要作用，配合設區(qū)市人大各專工委抓好法規(guī)實施監(jiān)督，促使現(xiàn)行有效法規(guī)在基層落地生根。
最后，在強化運用上，反向推動立法工作質(zhì)效的提高。通過法規(guī)實施情況報告工作的檢視，針對條例實施中存在的問題和不足，適時對法規(guī)進行“立改廢”，反向推動立法工作質(zhì)效的提高，與立法工作形成完美閉環(huán)。探索推動地方性法規(guī)進入執(zhí)法、融入司法、列入普法、納入監(jiān)察，充分發(fā)揮設區(qū)市法規(guī)在推進市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。建立法規(guī)適用反饋機制，行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關應當就市級法規(guī)適用，加強與人大的溝通銜接；發(fā)現(xiàn)本市法規(guī)需要“立改廢釋”的，依法及時向設區(qū)市人大及其常委會提出。監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關發(fā)現(xiàn)本市法規(guī)實施中存在的問題，應當依法向相關部門和單位提出意見、建議。
結(jié)語
建立健全設區(qū)市立法機制是學習貫徹黨的二十大精神的內(nèi)在要求。在黨的二十大精神指引下，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局是實現(xiàn)法治現(xiàn)代化的應有之義。實現(xiàn)這樣的目標需要有立法權(quán)的各級人大，特別是設區(qū)市人大統(tǒng)籌立改廢釋纂，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，完善合憲性審查、備案審查制度，提高立法質(zhì)量。南京市人大及其常委會將繼續(xù)把學習貫徹全會精神與抓好當前、謀劃長遠緊密結(jié)合起來，充分發(fā)揮實踐優(yōu)勢，總結(jié)完善固化一批制度，做全面深化改革的支持者、參與者，為在新一輪改革發(fā)展中走在前做示范貢獻更多人大力量。（作者：南京市人大常委會法工委 宋瑞龍 韓錫海 李思逸）
