——2024年1月11日在省十四屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議上

省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任 趙建陽(yáng)

主任、各位副主任、秘書長(zhǎng)、各位委員：

對(duì)省和設(shè)區(qū)的市人民政府制定的規(guī)章，省政府、省監(jiān)委、省法院、省檢察院制定的規(guī)范性文件，以及設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)作出的決議、決定等規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法法律賦予省人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，是省人大常委會(huì)履行法律監(jiān)督職責(zé)的一項(xiàng)重要工作。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從推進(jìn)全面依法治國(guó)、加強(qiáng)憲法法律實(shí)施和監(jiān)督的戰(zhàn)略高度，對(duì)備案審查工作作出一系列決策部署。全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)真貫徹黨中央決策部署，引領(lǐng)和推動(dòng)各級(jí)人大常委會(huì)全面開展、扎實(shí)推進(jìn)備案審查工作，逐步實(shí)現(xiàn)顯性化、制度化、常態(tài)化。省委也多次對(duì)備案審查工作作出部署、提出要求。

2019年以來，在省人大常委會(huì)黨組和主任會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)下，省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)與省人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)密切配合，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，全面貫徹黨中央決策部署和省委部署要求，認(rèn)真落實(shí)中央和省委人大工作會(huì)議精神，緊緊圍繞“強(qiáng)富美高”新江蘇現(xiàn)代化建設(shè)的法治需求，按照“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的要求，積極履行職責(zé)，不斷開拓創(chuàng)新，備案審查工作取得新進(jìn)展、新成效。

一、落實(shí)“有件必備”，拓展備案范圍，努力提高備案質(zhì)量

備案是備案審查工作的基礎(chǔ)。五年來，我們按照全國(guó)人大常委會(huì)的部署要求，積極推動(dòng)將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，努力實(shí)現(xiàn)“有件必備”。

（一）逐步實(shí)現(xiàn)備案全覆蓋。2020年7月將省監(jiān)委、省法院、省檢察院制定的規(guī)范性文件納入備案范圍，2023年4月將省政府辦公廳印發(fā)的規(guī)范性文件納入備案范圍，實(shí)現(xiàn)了備案全覆蓋。五年來，共接受備案規(guī)范性文件514件，其中省政府規(guī)章61件，省政府規(guī)范性文件90件，省法院規(guī)范性文件11件，省檢察院規(guī)范性文件3件，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)決議、決定等規(guī)范性文件207件，設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章142件。

（二）不斷提升報(bào)備規(guī)范化。嚴(yán)格執(zhí)行核查通報(bào)制度，每年年初對(duì)上一年度備案情況進(jìn)行核查，核定報(bào)備率、及時(shí)率、規(guī)范率。對(duì)核查發(fā)現(xiàn)的漏報(bào)和報(bào)備不及時(shí)、不規(guī)范，以及審查發(fā)現(xiàn)的文件內(nèi)容不合法、不適當(dāng)?shù)葐栴}，予以通報(bào)，并及時(shí)與有關(guān)單位溝通，督促規(guī)范報(bào)備行為、提高報(bào)備質(zhì)量、改進(jìn)文件制定工作。五年來，文件報(bào)備規(guī)范化水平逐年提升，報(bào)備準(zhǔn)確率、及時(shí)率均保持在90%以上。

（三）大力推進(jìn)報(bào)備電子化。2020年1月，建成并開通全省統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)，形成覆蓋省市縣三級(jí)人大的備案審查“一張網(wǎng)”，使用主體達(dá)6244個(gè)，實(shí)現(xiàn)備案審查工作全流程電子化。2023年10月，依托數(shù)字人大建設(shè)，將備案審查信息平臺(tái)用戶延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使用主體增加到7110個(gè)。全省人大備案審查工作在同一個(gè)平臺(tái)運(yùn)行，有力推動(dòng)了備案審查工作正常化、規(guī)范化、信息化。

二、推進(jìn)“有備必審”，完善審查方式，持續(xù)提升審查質(zhì)效

審查是備案審查工作的核心。五年來，我們健全審查責(zé)任制、嚴(yán)把審查質(zhì)量關(guān)，積極做到主動(dòng)審查全覆蓋、審查建議必處理、專項(xiàng)審查有側(cè)重，打好審查組合拳，努力提高審查工作質(zhì)量和效果。

（一）落實(shí)審查責(zé)任，扎實(shí)開展主動(dòng)審查。堅(jiān)持同步審查，對(duì)報(bào)送備案的文件，逐一分送相關(guān)專工委審查，法工委同步進(jìn)行審查。堅(jiān)持開門審查，每份文件委托1-2名備案審查咨詢專家進(jìn)行研究，發(fā)揮專家學(xué)者和專業(yè)人員在備案審查工作中的作用。堅(jiān)持集體審查，對(duì)審查發(fā)現(xiàn)可能存在問題的文件，集體研究、充分討論，五年共召開文件審查會(huì)50多次。

（二）回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，認(rèn)真處理審查建議。2020年在江蘇人大網(wǎng)開通審查建議在線提交平臺(tái)，暢通群眾訴求表達(dá)渠道。五年來共收到公民、組織提出的審查建議76件，涉及勞動(dòng)人事爭(zhēng)議調(diào)解仲裁、物業(yè)管理、人口與計(jì)劃生育、工傷保險(xiǎn)、渣土車管理等方面內(nèi)容。我們對(duì)審查建議逐一認(rèn)真研究、分類處理。對(duì)建議審查的文件不屬于省人大常委會(huì)備案審查范圍的，移交相關(guān)單位處理；對(duì)屬于省人大常委會(huì)備案審查范圍的，啟動(dòng)審查程序，會(huì)同相關(guān)專工委和有關(guān)部門研究提出處理意見。處理情況和審查結(jié)論及時(shí)反饋審查建議提出人。

（三）聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，積極推進(jìn)專項(xiàng)審查。五年來，圍繞貫徹落實(shí)黨中央決策部署、貫徹實(shí)施重要法律法規(guī)，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的文件開展集中清理和專項(xiàng)審查工作。一方面，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)統(tǒng)一部署，先后組織對(duì)涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、民法典、長(zhǎng)江流域保護(hù)、人口與計(jì)劃生育、行政處罰、動(dòng)物防疫、野生動(dòng)物保護(hù)、食品藥品安全、生態(tài)日、行政復(fù)議等方面的法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理和專項(xiàng)審查。另一方面，根據(jù)健全完善我省法規(guī)制度體系的需要，對(duì)涉及公共衛(wèi)生、民生和安全生產(chǎn)的地方性法規(guī)，市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件，涉及人大制度的省地方性法規(guī)，以及涉及地方組織法的人大規(guī)范性文件，自主組織開展集中清理和專項(xiàng)審查。通過集中清理和專項(xiàng)審查，修改省法規(guī)80件次，廢止省法規(guī)30件，推動(dòng)有關(guān)方面修改廢止了法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件1289件次，為相關(guān)領(lǐng)域黨的方針政策和法律法規(guī)的貫徹實(shí)施掃除了障礙。

三、堅(jiān)持“有錯(cuò)必糾”，增強(qiáng)制度剛性，切實(shí)維護(hù)法治統(tǒng)一

糾錯(cuò)是備案審查工作的關(guān)鍵。我們始終堅(jiān)持正確方向、堅(jiān)守法治原則，牢牢把握合憲性、政治性、合法性、適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)肅對(duì)待發(fā)現(xiàn)的問題，審慎處理存在問題的文件。對(duì)每一件可能存在問題的文件，聽取制定機(jī)關(guān)的解釋和說明，征求專家學(xué)者和利益相關(guān)方意見，并與相關(guān)專工委、省司法廳和有關(guān)部門會(huì)商研究。對(duì)專業(yè)性強(qiáng)的疑難問題，邀請(qǐng)有關(guān)專家學(xué)者和專業(yè)人員進(jìn)行論證。對(duì)爭(zhēng)議較大的法律問題，請(qǐng)示全國(guó)人大常委會(huì)法工委。在認(rèn)真研究論證的基礎(chǔ)上，對(duì)存在問題、確需糾正的文件提出審查意見。五年來，共督促、推動(dòng)制定機(jī)關(guān)糾正規(guī)章和其他規(guī)范性文件14件。主要有以下情形：

——有的文件內(nèi)容不符合黨中央方針政策。有的規(guī)章將“有本市機(jī)動(dòng)車駕駛證”作為出租汽車駕駛員在本市從事營(yíng)運(yùn)活動(dòng)的條件，不符合黨中央關(guān)于“引導(dǎo)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)”“營(yíng)造公平就業(yè)環(huán)境，依法糾正身份、性別等就業(yè)歧視現(xiàn)象，保證城鄉(xiāng)勞動(dòng)者享有平等就業(yè)權(quán)利”的改革要求。

——有的文件內(nèi)容與上位法相抵觸。有的規(guī)章關(guān)于勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)未在法定期限內(nèi)對(duì)勞動(dòng)人事爭(zhēng)議作出裁決，是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理的規(guī)定，與勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法立法精神和國(guó)家有關(guān)規(guī)定不一致。有的人大文件規(guī)定“不屬于本級(jí)人大及其常委會(huì)、人民政府、監(jiān)察委員會(huì)、中級(jí)人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍的”不應(yīng)當(dāng)作為代表建議提出，限縮了代表提出建議、批評(píng)和意見的范圍，違背了代表法的原則精神和立法原意。

——有的文件內(nèi)容不符合行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法的規(guī)定。有的規(guī)章對(duì)違法行為只規(guī)定了罰款，遺漏了上位法規(guī)定的“責(zé)令生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位停產(chǎn)停業(yè)整頓”的處罰種類。有的規(guī)章對(duì)違法行為規(guī)定的罰款，突破了上位法規(guī)定的處罰幅度。有的規(guī)章對(duì)上位法規(guī)定的違法行為增設(shè)罰款處罰。有的規(guī)章增加了上位法規(guī)定的許可條件。有的規(guī)章將上位法規(guī)定需要許可的事項(xiàng)改為備案。有的規(guī)章對(duì)行政委托作出的規(guī)定與行政處罰法、行政許可法不一致，可能造成理解歧義、執(zhí)行不當(dāng)。有的規(guī)章規(guī)定供電、供氣等企業(yè)不得為特定違法行為人提供服務(wù)，違背了行政強(qiáng)制法關(guān)于“行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定”的規(guī)定，侵害了居民基本生活權(quán)利。

——有的文件內(nèi)容超越制定機(jī)關(guān)的法定權(quán)限。有的規(guī)章規(guī)定“一方當(dāng)事人不同意繼續(xù)審理的，勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)作出終結(jié)審理決定，當(dāng)事人可以自收到?jīng)Q定之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟”。有的人大文件規(guī)定的暫停執(zhí)行代表職務(wù)、代表資格終止的情形與代表法的規(guī)定不一致。根據(jù)立法法的規(guī)定，涉及訴訟制度的事項(xiàng)，涉及人民代表大會(huì)的產(chǎn)生、組織和職權(quán)的事項(xiàng)，只能制定法律。

四、完善制度機(jī)制，推進(jìn)能力建設(shè)，不斷夯實(shí)工作基礎(chǔ)

制度和能力建設(shè)是備案審查工作的必要支撐。五年來，我們圍繞打基礎(chǔ)、管長(zhǎng)遠(yuǎn)這一目標(biāo)，著力加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)備案審查工作往深里走、往實(shí)里走。

（一）著力健全工作制度體系。2020年7月省人大常委會(huì)全面修訂《江蘇省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》，拓展備案范圍，明確審查標(biāo)準(zhǔn)，豐富糾錯(cuò)方式，健全制度機(jī)制。2021年11月省人大常委會(huì)主任會(huì)議修改《規(guī)范性文件備案審查程序規(guī)定》，細(xì)化工作程序，完善文書格式，進(jìn)一步推進(jìn)備案審查工作制度化、規(guī)范化。

（二）推動(dòng)落實(shí)專項(xiàng)報(bào)告制度。根據(jù)黨中央關(guān)于健全各級(jí)人大常委會(huì)聽取審議備案審查工作情況報(bào)告制度的部署，2018年省人大常委會(huì)首次聽取和審議備案審查工作情況報(bào)告，2020年將人大常委會(huì)聽取備案審查專項(xiàng)工作報(bào)告寫入修改后的省備案審查條例，推動(dòng)市縣人大常委會(huì)落實(shí)報(bào)告制度，2021年實(shí)現(xiàn)13個(gè)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)全覆蓋，2022年實(shí)現(xiàn)全省95個(gè)縣級(jí)人大常委會(huì)全覆蓋，有力推動(dòng)了備案審查工作顯性化、常態(tài)化。

（三）初步構(gòu)建銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的要求，積極加強(qiáng)與省司法廳、各設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)的溝通協(xié)作，通過雙重備案聯(lián)動(dòng)、移送審查、相互征求意見、協(xié)調(diào)審查內(nèi)容、開展業(yè)務(wù)交流等方式，初步建立起一套協(xié)同各方、便于操作的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，為順暢有效開展備案審查工作、增強(qiáng)備案審查制度整體成效提供制度保障。

（四）充分發(fā)揮專家學(xué)者作用。2021年，為適應(yīng)備案審查范圍擴(kuò)展到監(jiān)委和法院、檢察院規(guī)范性文件，審查的文件數(shù)量更多、專業(yè)性更強(qiáng)的新情況，對(duì)備案審查咨詢專家組進(jìn)行屆中調(diào)整，擴(kuò)充人員數(shù)量、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。2023年在任期屆滿后，重新遴選確定39位專家學(xué)者和專業(yè)人員，組建新一屆備案審查咨詢專家組。專家學(xué)者和專業(yè)人員的深度參與，為備案審查工作提供了智力支持。

（五）建成開通江蘇省法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫(kù)。數(shù)據(jù)庫(kù)收錄全省各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件，并對(duì)入庫(kù)文件實(shí)行全生命周期管理，具備數(shù)據(jù)分類展示、檢索、預(yù)覽、下載以及法規(guī)草案征求意見、審查建議在線提交等功能，免費(fèi)向社會(huì)開放，持續(xù)為公眾提供“看得見、找得著、用得上”的優(yōu)質(zhì)公共法律服務(wù)產(chǎn)品。數(shù)據(jù)庫(kù)上線運(yùn)行兩周以來，共有1068個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)門戶網(wǎng)站設(shè)置數(shù)據(jù)庫(kù)訪問鏈接，訪問量快速增長(zhǎng)，單日最高訪問量達(dá)25039人次。

五年來，省人大常委會(huì)的備案審查工作進(jìn)展順利，成效顯著。但是，對(duì)照黨中央和全國(guó)人大常委會(huì)的部署要求，對(duì)照人民群眾的關(guān)切期盼，還存在一些差距和不足，如有關(guān)方面對(duì)備案審查工作的重視程度還不平衡，有的機(jī)關(guān)存在制發(fā)文件不規(guī)范、規(guī)避備案審查的情況，備案審查力量薄弱、能力不足的問題依然存在，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚不健全，對(duì)市縣人大備案審查工作的指導(dǎo)還需加強(qiáng)，這些都需要我們?cè)诮窈蟮墓ぷ髦胁粩嗉右愿倪M(jìn)。

黨的二十大報(bào)告提出，“完善和加強(qiáng)備案審查制度”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)對(duì)憲法法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，提高合憲性審查、備案審查工作質(zhì)量，堅(jiān)決糾正違憲違法行為”。2023年12月29日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過了關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定，對(duì)完善備案審查制度，加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作，作出新部署、提出新要求。做好新時(shí)代備案審查工作，意義重大，使命光榮。今后一段時(shí)期，我們將堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大精神，努力踐行全過程人民民主重大理念，以全面落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定為重要契機(jī)，穩(wěn)中求進(jìn)推動(dòng)備案審查工作高質(zhì)量發(fā)展，為在法治軌道上全面推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化江蘇新實(shí)踐做出積極貢獻(xiàn)。

一要著力完善制度機(jī)制。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定以及即將修改的監(jiān)督法，結(jié)合我省備案審查工作實(shí)際，及時(shí)研究修改省備案審查條例，使備案審查制度更加完備、更加有效。進(jìn)一步健全與黨委政府備案審查工作的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立完善數(shù)據(jù)共享、疑難問題會(huì)商、信息交流等工作制度，發(fā)揮備案審查制度合力。

二要著力加強(qiáng)能力建設(shè)。結(jié)合人大機(jī)構(gòu)改革，推動(dòng)縣級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范設(shè)置法制工作委員會(huì)，具體承擔(dān)備案審查工作。加強(qiáng)人大備案審查隊(duì)伍建設(shè)，提升發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、推動(dòng)解決問題的能力。繼續(xù)完善備案審查信息平臺(tái)和法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫(kù)，以信息化、智能化賦能備案審查工作。優(yōu)化社會(huì)力量參與機(jī)制，更好發(fā)揮專家智庫(kù)的重要作用。

三要著力提升質(zhì)量效果。加強(qiáng)理論和實(shí)務(wù)研究，細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化審查流程，改進(jìn)調(diào)研論證，強(qiáng)化說法說理，提升審查工作科學(xué)化水平。審慎處理發(fā)現(xiàn)問題，支持依法探索創(chuàng)新，加大督促糾錯(cuò)力度，加強(qiáng)宣傳推介工作，講好人大備案審查故事，努力做到政治效果、法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一，不斷擴(kuò)大備案審查制度的社會(huì)影響。

四要著力發(fā)展人民民主。堅(jiān)持備案審查工作與代表工作相結(jié)合，發(fā)揮代表作用，回應(yīng)代表關(guān)切。探索在備案審查工作中發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)作用的方式方法。進(jìn)一步暢通人民群眾訴求表達(dá)渠道，認(rèn)真做好審查建議的研究、處理和反饋工作，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使備案審查制度和工作成為踐行全過程人民民主的重要形式和制度載體。

五要著力強(qiáng)化上下聯(lián)動(dòng)。省市縣三級(jí)人大聯(lián)動(dòng)，貫徹落實(shí)好全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定。支持市縣人大常委會(huì)在實(shí)踐中探索備案審查新機(jī)制、新方法。積極開展工作培訓(xùn)和案例交流指導(dǎo)。適時(shí)召開全省人大備案審查工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)交流互鑒，推動(dòng)全省各級(jí)人大備案審查工作再上新臺(tái)階、取得新成效。

以上報(bào)告，請(qǐng)審議。