——2024年1月23日在省十四屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上

省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)

各位代表：

現(xiàn)就《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例（修正草案）》（以下簡(jiǎn)稱修正草案）作如下說(shuō)明：

一、修改的必要性和指導(dǎo)思想

《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）于2001年2月通過(guò)，并于2016年1月修正。條例依據(jù)憲法、地方組織法和立法法，結(jié)合本省實(shí)際，對(duì)省人大及其常委會(huì)制定、修改、廢止和解釋地方性法規(guī)以及省人大常委會(huì)批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)等立法活動(dòng)作出具體規(guī)定。施行二十多年來(lái)的實(shí)踐證明，條例確立的立法制度總體是符合省情、行之有效的，對(duì)推進(jìn)依法治省進(jìn)程發(fā)揮了重要作用。黨的十九大以來(lái)，黨中央、全國(guó)人大對(duì)立法工作提出新要求，省委人大工作會(huì)議、全省立法工作會(huì)議對(duì)地方立法工作作出新部署，人民群眾對(duì)立法保障美好生活需要有著新期盼。2023年3月，全國(guó)人大修改立法法，進(jìn)一步健全和完善立法體制機(jī)制。為貫徹落實(shí)黨中央重大決策、省委部署要求以及修改后的立法法，總結(jié)吸收我省地方立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成果，對(duì)條例進(jìn)行修改是十分必要的，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作，使我省立法工作在新征程上更好地?fù)?dān)負(fù)新使命、迎接新挑戰(zhàn)，以高質(zhì)量立法保障江蘇在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化中走在前、做示范。

修改條例的指導(dǎo)思想是，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大和中央人大工作會(huì)議精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想、習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想和關(guān)于全過(guò)程人民民主的重大理念，貫徹落實(shí)新修改的立法法，完善我省地方立法制度機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范地方立法活動(dòng)，提高地方立法質(zhì)量和效率，發(fā)揮立法的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用，為全面推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化江蘇新實(shí)踐提供有力的法治保障。

二、修正草案的形成過(guò)程

按照常委會(huì)黨組和主任會(huì)議部署要求，法工委研究提出修改工作方案，經(jīng)常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)審定后組織實(shí)施。樊金龍常務(wù)副主任、曲福田副主任對(duì)修正草案起草工作提出明確要求。2023年3月以來(lái)，廣泛搜集資料、認(rèn)真研究論證、多次修改完善，部署十三個(gè)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)聯(lián)動(dòng)開(kāi)展各市制定地方性法規(guī)條例（立法條例）修改工作。6月，長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)主任座談會(huì)將共同修改三省一市制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例（立法條例）作為協(xié)同立法項(xiàng)目，要求設(shè)專章對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同立法作出規(guī)定，并明確由我省人大牽頭起草。7月，提出修改方案初稿。8月，先后召開(kāi)十三個(gè)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)法工委主任座談會(huì)，長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)法工委主任座談會(huì)，專家論證會(huì)，省人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)和省有關(guān)單位征求意見(jiàn)座談會(huì)，聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，并再次進(jìn)行修改。9月，省十四屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議對(duì)修正草案進(jìn)行審議。會(huì)后，法工委書(shū)面征求省人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)，省有關(guān)單位以及十三個(gè)設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)的意見(jiàn)，通過(guò)江蘇人大網(wǎng)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。按照常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)要求，就有關(guān)問(wèn)題專門與省監(jiān)委和法院、檢察院進(jìn)行溝通磋商。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)常委會(huì)審議意見(jiàn)和各方面意見(jiàn)，進(jìn)一步對(duì)修正草案進(jìn)行修改完善。11月，省十四屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議對(duì)修正草案修改稿進(jìn)行審議，表決通過(guò)《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于提請(qǐng)審議〈江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例（修正草案）〉的議案》。12月，再次通過(guò)江蘇人大網(wǎng)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，并通過(guò)代表履職平臺(tái)征求全體省人大代表意見(jiàn)，同時(shí)組織代表對(duì)修正草案進(jìn)行研讀討論，召開(kāi)座談會(huì)專門聽(tīng)取代表意見(jiàn)。2024年1月5日，省委常委會(huì)聽(tīng)取了修正草案立法情況匯報(bào)，同意按程序提請(qǐng)本次會(huì)議審議。

三、修正草案的主要內(nèi)容

（一）完善立法指導(dǎo)思想、工作原則和目標(biāo)要求。去年立法法的修改，對(duì)立法指導(dǎo)思想和原則作了較大調(diào)整和完善。我省條例第三條采取分項(xiàng)列舉的方式規(guī)定立法原則，已難以準(zhǔn)確體現(xiàn)立法法的新要求。因此，根據(jù)立法法規(guī)定，對(duì)立法指導(dǎo)思想、工作原則和目標(biāo)要求作如下修改：一是完善立法指導(dǎo)思想。規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)”，明確“貫徹新發(fā)展理念”要求，提出立法“推動(dòng)法治江蘇建設(shè)，保障在法治軌道上全面推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化江蘇新實(shí)踐”“推動(dòng)江蘇在高質(zhì)量發(fā)展上走在前列”（修正草案第二條）。二是完善依法立法原則。規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的規(guī)定、原則和精神，依照法定的權(quán)限和程序，從國(guó)家整體利益出發(fā)”，要求“地方性法規(guī)的規(guī)定不得同上位法相抵觸”（修正草案第二條）。三是完善民主立法原則。規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和發(fā)展全過(guò)程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義”（修正草案第二條）。四是增加規(guī)定堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值觀。規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，發(fā)展中華民族現(xiàn)代文明，推動(dòng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)”（修正草案第三條）。五是增加規(guī)定立法決策與改革決策相銜接相統(tǒng)一原則。規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)改革需要，堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障相關(guān)改革，發(fā)揮法治在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用”（修正草案第四條）。六是明確立法工作目標(biāo)。要求“堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法”“增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性”“發(fā)揮地方性法規(guī)的實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性作用”（修正草案第五條）。

（二）進(jìn)一步明確有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在立法工作中的職權(quán)。根據(jù)憲法和地方組織法等上位法規(guī)定，落實(shí)國(guó)家監(jiān)察體制改革要求，作如下修改：一是增加規(guī)定省監(jiān)察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱省監(jiān)委）提出法規(guī)解釋要求的職權(quán)（修正草案第二十七條）。二是刪去省高級(jí)人民法院、省人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱省兩院）提出法規(guī)案的規(guī)定（修正草案第十二條、第十五條），并相應(yīng)刪去對(duì)省兩院提出立法規(guī)劃和立法計(jì)劃項(xiàng)目建議的形式要求、省兩院組織起草法規(guī)，以及省兩院、省政府主管部門對(duì)法規(guī)具體應(yīng)用問(wèn)題進(jìn)行解釋的規(guī)定（修正草案第七條、第九條、第二十六條）。刪去省兩院法規(guī)提案權(quán)規(guī)定，主要基于以下考慮：第一，從相關(guān)法律規(guī)定看，地方組織法未賦予一委兩院向人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)提出議案的職權(quán)。地方組織法最近一次修改過(guò)程中，征求意見(jiàn)稿曾經(jīng)增加規(guī)定了一委兩院提案權(quán)，但最終通過(guò)時(shí)又刪去了該規(guī)定，這一變化過(guò)程反映了國(guó)家立法對(duì)此問(wèn)題的態(tài)度。第二，從全國(guó)人大常委會(huì)法工委多次作出的法律詢問(wèn)答復(fù)看，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在兩次書(shū)面答復(fù)中都認(rèn)為，地方人大及其常委會(huì)無(wú)權(quán)對(duì)司法方面的事項(xiàng)作出決定，地方各級(jí)法院和檢察院不需要向本級(jí)人大及其常委會(huì)提出議案。在對(duì)我省的口頭答復(fù)中，雖表示已經(jīng)規(guī)定兩院提案權(quán)的可繼續(xù)探索，但未涉及監(jiān)委提案權(quán)問(wèn)題。第三，從兄弟省市立法情況看，在地方立法條例中規(guī)定兩院法規(guī)提案權(quán)的?。▍^(qū)、市）僅有5家，尚未有省（區(qū)、市）規(guī)定監(jiān)委法規(guī)提案權(quán)。目前，前述5家中已有3家在近期提出的修正草案中刪去兩院法規(guī)提案權(quán)規(guī)定，其余2家尚未提出修正草案。如保留兩院法規(guī)提案權(quán)，則必須相應(yīng)增加監(jiān)委法規(guī)提案權(quán)，我省可能成為極少數(shù)規(guī)定一委兩院法規(guī)提案權(quán)的省份，甚至可能是唯一一家。第四，從立法實(shí)踐看，省人大及其常委會(huì)立法四十多年來(lái)，省兩院共提出3部地方性法規(guī)案，數(shù)量相對(duì)較少。不規(guī)定一委兩院提案權(quán)，并不影響省人大及其常委會(huì)對(duì)涉及一委兩院職責(zé)的事項(xiàng)在立法權(quán)限內(nèi)進(jìn)行立法，今后一委兩院如有相關(guān)立法需求，可由主任會(huì)議或有關(guān)專門委員會(huì)提出議案。

（三）完善立法程序和工作機(jī)制?？偨Y(jié)近年來(lái)我省加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，參照修改后的立法法相關(guān)規(guī)定，對(duì)立法程序和工作機(jī)制作如下修改完善：一是加強(qiáng)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃編制。落實(shí)黨的二十大提出的“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”要求，增加“注重安排調(diào)整事項(xiàng)單一、立法形式靈活的立法項(xiàng)目”的規(guī)定，推動(dòng)“小快靈”“小切口”立法，并對(duì)專項(xiàng)立法計(jì)劃作出規(guī)定（修正草案第六條、第八條）。二是完善法規(guī)起草程序。依照相關(guān)法律規(guī)定，參照國(guó)家有關(guān)文件要求，增加規(guī)定依法開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、男女平等評(píng)估等工作（修正草案第十條）。三是提高法規(guī)審議質(zhì)效。增加規(guī)定常務(wù)委員會(huì)組織人大代表研讀討論法規(guī)草案，對(duì)人大代表、常委會(huì)組成人員做好審議發(fā)言準(zhǔn)備提出要求（修正草案第十四條、第十六條），刪去在分組會(huì)議上宣讀法規(guī)草案全文的規(guī)定（修正草案第十七條、第十八條），明確法規(guī)案審議重點(diǎn)（修正草案第十九條），刪去設(shè)區(qū)的市法規(guī)報(bào)批機(jī)關(guān)派人列席常委會(huì)分組會(huì)議的規(guī)定（修正草案第二十四條），增加規(guī)定遇有緊急情形的法規(guī)案一般經(jīng)一次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議即交付表決（修正草案第十八條），完善法規(guī)案擱置審議滿一年的終止和延期審議程序（修正草案第二十二條）。四是豐富民主立法內(nèi)容。貫徹全過(guò)程人民民主重大理念，完善法規(guī)草案向社會(huì)公布征求意見(jiàn)規(guī)定（修正草案第十三條、第二十一條），完善立法聽(tīng)證會(huì)召開(kāi)條件（修正草案第二十條），增加發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)作用、開(kāi)展立法協(xié)商的規(guī)定（修正草案第三十五條、第三十六條）。五是完善法規(guī)實(shí)施規(guī)定。要求加強(qiáng)立法宣傳工作（修正草案第三十七條），增加暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法規(guī)部分規(guī)定制度（修正草案第三十八條），完善法規(guī)清理制度（修正草案第三十九條）。

（四）建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制。貫徹立法法確立的區(qū)域協(xié)同立法制度，總結(jié)近年來(lái)長(zhǎng)三角地區(qū)立法協(xié)同協(xié)作工作經(jīng)驗(yàn)，增加長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同立法一章，對(duì)長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同立法的總體要求、遵循原則、協(xié)同方式、工作機(jī)制，以及與長(zhǎng)三角區(qū)域外其他省、自治區(qū)、直轄市開(kāi)展協(xié)同立法作出規(guī)定（修正草案第二十九條至第三十四條）。

此外，對(duì)個(gè)別文字作了修改，并對(duì)條文順序作了相應(yīng)調(diào)整。

以上說(shuō)明連同修正草案，請(qǐng)予審議。