——2023年9月25日在省十四屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議上

省林業(yè)局局長(zhǎng) 王國(guó)臣

主任、各位副主任、秘書(shū)長(zhǎng)，各位委員：

受省人民政府委托，我就《江蘇省濕地保護(hù)條例（修訂草案）》（以下簡(jiǎn)稱《條例（修訂草案）》）作如下說(shuō)明。

《江蘇省濕地保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）自2017年1月1日實(shí)施以來(lái)，有力推動(dòng)了全省濕地保護(hù)事業(yè)發(fā)展，我省濕地保護(hù)立法實(shí)踐也為全國(guó)濕地保護(hù)立法貢獻(xiàn)了江蘇經(jīng)驗(yàn)，得到了國(guó)家林草局的高度肯定。近年來(lái)，濕地保護(hù)的新情況新挑戰(zhàn)不斷涌現(xiàn)，國(guó)家相繼出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)生物安全法》等重要法律，特別是2022年6月《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《濕地保護(hù)法》）開(kāi)始施行，《條例》作為地方性法規(guī)需要依據(jù)上位法和相關(guān)政策最新要求等作相應(yīng)修改和補(bǔ)充完善。

一、《條例》修訂的重要性和必要性

（一）《條例》修訂是貫徹落實(shí)國(guó)家和省重要決策部署的重要舉措。黨的二十大報(bào)告中指出：“必須牢固樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展?！绷?xí)近平總書(shū)記在《濕地公約》第十四屆締約方大會(huì)開(kāi)幕式致辭時(shí)強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)將建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，推進(jìn)濕地保護(hù)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。”省委省政府高度重視濕地保護(hù)工作，2017年省政府辦公廳印發(fā)《江蘇省濕地保護(hù)修復(fù)制度實(shí)施方案》，提出“全面保護(hù)濕地，強(qiáng)化濕地利用監(jiān)管，推進(jìn)退化濕地修復(fù)，維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)健康”；2021年，我省將“濕地保護(hù)率”納入美麗江蘇建設(shè)指標(biāo)體系；2022年，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，要求“明確我省濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)重要濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋”。濕地保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，近年來(lái)黨中央國(guó)務(wù)院及省委省政府深入推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，對(duì)濕地保護(hù)工作提出了新的更高要求，我省的濕地保護(hù)具體實(shí)踐也更豐富、更成熟，這些內(nèi)容都需要通過(guò)修訂《條例》予以明確。

（二）《條例》修訂是適應(yīng)新形勢(shì)下濕地保護(hù)法制統(tǒng)一的需要。《條例》施行期間，國(guó)家層面出臺(tái)和修改了與濕地保護(hù)相關(guān)的若干部重要法律，尤其是《濕地保護(hù)法》，作為我國(guó)首部專門(mén)規(guī)范濕地保護(hù)與管理等方面的法律，是《條例》直接上位法，《條例》必須細(xì)化落實(shí)《濕地保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定，補(bǔ)充完善具體制度要求，以實(shí)現(xiàn)與上位法的緊密銜接。同時(shí)，這一時(shí)期正逢機(jī)構(gòu)改革調(diào)整，濕地相關(guān)主管部門(mén)的名稱、職能發(fā)生了較大變化。因此，《條例》修訂勢(shì)在必行。

（三）《條例》修訂是堅(jiān)持人民至上、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的重要體現(xiàn)。人與自然是生命共同體，良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。進(jìn)一步加強(qiáng)濕地保護(hù)也是多年來(lái)地方各級(jí)人大代表、政協(xié)委員持續(xù)關(guān)注的重要議題。今年，譚真、薛超、封孝權(quán)等省人大代表提出要根據(jù)上位法，統(tǒng)籌濕地資源保護(hù)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，開(kāi)展《條例》修訂，這些議案表達(dá)了代表的意愿，反映了人民的心聲。濕地保護(hù)立法堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的原則，堅(jiān)持人民至上，堅(jiān)持生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民，通過(guò)完善相關(guān)制度規(guī)范保護(hù)濕地生態(tài)環(huán)境，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。

（四）《條例》修訂是推進(jìn)我省濕地保護(hù)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展重要保障。濕地是全球三大自然生態(tài)系統(tǒng)之一，具有涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、維護(hù)生物多樣性、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候和固碳等重要的生態(tài)功能，對(duì)維護(hù)我省生態(tài)、糧食和水資源安全具有重要作用。本次《條例》修訂，有利于從濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性出發(fā)，進(jìn)一步完善我省濕地保護(hù)法規(guī)制度體系，推動(dòng)濕地保護(hù)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二、《條例（修訂草案）》起草情況

省委、省人大、省政府高度重視濕地保護(hù)立法工作。2022年8月，省林業(yè)局專門(mén)制定了《條例》立法修訂工作方案并成立了立法起草小組，深入分析全省濕地保護(hù)管理現(xiàn)狀，匯總梳理相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和政策文件60余部，并赴蘇州、鹽城、泰州、揚(yáng)州、淮安、宿遷等市深入開(kāi)展立法調(diào)研座談?wù)撟C，先后向全省林業(yè)系統(tǒng)和省有關(guān)部門(mén)廣泛征求意見(jiàn)。召開(kāi)專家論證會(huì)，邀請(qǐng)技術(shù)專家和法律專家就相關(guān)問(wèn)題開(kāi)展論證；按照立法程序要求扎實(shí)開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查、合法性審查、立法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。2023年3月，省林業(yè)局向省政府報(bào)送了《條例（修訂草案）》（送審稿）。省司法廳進(jìn)行初步審查修改后，向省各有關(guān)部門(mén)、單位以及13個(gè)設(shè)區(qū)市政府、省政府立法基層聯(lián)系點(diǎn)、省政府法律顧問(wèn)、長(zhǎng)三角有關(guān)省市和項(xiàng)目掛鉤聯(lián)系省人大代表書(shū)面征求意見(jiàn)，通過(guò)江蘇政府法制網(wǎng)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，會(huì)同省林業(yè)局赴福建省和蘇州市、東臺(tái)市等地開(kāi)展立法調(diào)研，召開(kāi)基層座談會(huì)和行政相對(duì)人座談會(huì)，組織專家論證，廣泛聽(tīng)取各有關(guān)方面意見(jiàn)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)征集到的修改意見(jiàn)和建議逐一梳理研究。經(jīng)過(guò)反復(fù)研究、修改，形成了提交省政府常務(wù)會(huì)議審議的《條例（修訂草案）》。8月30日，省人民政府第14次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)了《條例（修訂草案）》，現(xiàn)提請(qǐng)本次常委會(huì)審議。

三、《條例（修訂草案）》的主要內(nèi)容

在《條例（修訂草案）》起草、審查修改過(guò)程中，我們認(rèn)真貫徹黨的二十大精神和習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于濕地保護(hù)、在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的重要講話等最新要求，嚴(yán)格遵循《濕地保護(hù)法》，以加強(qiáng)全省濕地保護(hù)，維護(hù)濕地生態(tài)功能及生物多樣性，保障生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生為目標(biāo)，以濕地保護(hù)管理工作實(shí)踐中遇到的突出問(wèn)題為導(dǎo)向，從加強(qiáng)濕地資源管理、強(qiáng)化濕地保護(hù)利用、系統(tǒng)開(kāi)展?jié)竦匦迯?fù)、嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督檢查、科學(xué)設(shè)置法律責(zé)任等方面進(jìn)行修訂完善，確保法律法規(guī)之間合理銜接?！稐l例（修訂草案）》采用全面修訂的方式，共7章55條。主要修訂了以下內(nèi)容：

（一）關(guān)于適用范圍。草案明確“在本省行政區(qū)域以及毗鄰海域內(nèi)從事濕地保護(hù)、利用、修復(fù)及相關(guān)管理活動(dòng)，適用本條例”，并根據(jù)《濕地保護(hù)法》修改了濕地定義。由于濕地是一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，江河、湖泊、海域等的濕地保護(hù)、利用及相關(guān)管理同時(shí)適用濕地保護(hù)及有關(guān)法律法規(guī)。因此，《條例（修訂草案）》規(guī)定“江河、湖泊、海域等濕地的保護(hù)、修復(fù)、利用以及相關(guān)管理活動(dòng)還應(yīng)當(dāng)適用水資源管理、河道管理、防洪、水污染防治、海洋環(huán)境保護(hù)、長(zhǎng)江保護(hù)、水路交通運(yùn)輸、漁業(yè)、海域使用管理等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定?！?/p>

（二）關(guān)于濕地保護(hù)管理體制。根據(jù)《濕地保護(hù)法》和省林業(yè)等部門(mén)“三定”方案，《條例（修訂草案）》明確林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)濕地資源的監(jiān)督管理，按照職責(zé)負(fù)責(zé)濕地保護(hù)規(guī)劃和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的擬定和組織實(shí)施、濕地開(kāi)發(fā)利用的監(jiān)督管理、濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，會(huì)同有關(guān)部門(mén)建立濕地保護(hù)協(xié)作和信息通報(bào)機(jī)制；自然資源等有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)濕地保護(hù)、修復(fù)、管理等有關(guān)工作。尊重濕地保護(hù)管理的歷史和現(xiàn)狀，依照各部門(mén)職責(zé)分工，在濕地管理、保護(hù)、修復(fù)等各章節(jié)具體條款中，明確了有關(guān)部門(mén)的相應(yīng)職責(zé)。

（三）關(guān)于濕地分級(jí)和名錄管理?！稐l例（修訂草案）》遵循上位法關(guān)于濕地資源分級(jí)管理的新規(guī)定和立法本意，結(jié)合我省特別是設(shè)區(qū)的市濕地保護(hù)制度和實(shí)踐做法，將濕地分為重要濕地和一般濕地。重要濕地包括國(guó)家重要濕地和省級(jí)重要濕地，重要濕地以外的濕地為一般濕地，并以濕地名錄予以確定。同時(shí)，在省級(jí)重要濕地管理實(shí)踐基礎(chǔ)上，參考外省做法并經(jīng)論證評(píng)估，在濕地面積總量管控、保持省級(jí)重要濕地?cái)?shù)量和面積不減少的前提下，《條例（修訂草案）》對(duì)列入省級(jí)重要濕地名錄的條件進(jìn)行了更為科學(xué)合理的劃定。

（四）關(guān)于濕地占用管理及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。《條例（修訂草案）》根據(jù)《濕地保護(hù)法》關(guān)于濕地占用及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償規(guī)定，進(jìn)一步優(yōu)化完善了相關(guān)內(nèi)容：一是除國(guó)家重大項(xiàng)目、省重大項(xiàng)目、防災(zāi)減災(zāi)項(xiàng)目、重要水利及保護(hù)設(shè)施項(xiàng)目、濕地保護(hù)項(xiàng)目以及無(wú)法避讓且符合縣級(jí)以上國(guó)土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施外，禁止占用省級(jí)重要濕地。除因防洪、航道、港口或者其他水工程占用河道管理范圍以及蓄滯洪區(qū)內(nèi)的濕地外，經(jīng)依法批準(zhǔn)占用省級(jí)重要濕地的單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀粭l件編制修復(fù)方案，確?；謴?fù)或者重建與所占用濕地面積和質(zhì)量相當(dāng)?shù)臐竦?；沒(méi)有條件恢復(fù)、重建的，應(yīng)當(dāng)依法繳納濕地恢復(fù)費(fèi)。二是明確本省建立濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，逐步實(shí)現(xiàn)重要濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋；并鼓勵(lì)濕地生態(tài)保護(hù)地區(qū)與濕地生態(tài)受益地區(qū)人民政府通過(guò)協(xié)商或者市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行地區(qū)間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

（五）關(guān)于濕地調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃和重要濕地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與預(yù)警。由于機(jī)構(gòu)改革調(diào)整，濕地調(diào)查等相關(guān)職能發(fā)生變化，《條例（修訂草案）》根據(jù)《濕地保護(hù)法》，結(jié)合濕地生態(tài)系統(tǒng)管理要求，對(duì)濕地調(diào)查評(píng)價(jià)、確權(quán)、規(guī)劃和重要濕地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與預(yù)警作出規(guī)定：一是調(diào)整了濕地調(diào)查的責(zé)任主體和調(diào)查內(nèi)容；二是細(xì)化補(bǔ)充了全省濕地保護(hù)規(guī)劃的編制、調(diào)整程序及要求；三是增加了濕地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與生態(tài)狀況評(píng)估、預(yù)警相關(guān)內(nèi)容。

（六）關(guān)于濕地保護(hù)與合理利用?！稐l例（修訂草案）》規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府、有關(guān)部門(mén)根據(jù)濕地保護(hù)規(guī)劃、濕地保護(hù)需要，通過(guò)依法將濕地納入國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)或者自然公園，設(shè)立濕地公園，建立濕地保護(hù)小區(qū)，以及采取其他保護(hù)措施等方式，保持濕地的自然特性和生態(tài)功能。根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》“堅(jiān)持生態(tài)為民，科學(xué)利用”的原則和“探索全民共享機(jī)制”的要求，推動(dòng)濕地成為人民群眾共享的綠意空間，在確保濕地面積與生態(tài)功能穩(wěn)定的前提下，鼓勵(lì)單位和個(gè)人開(kāi)展符合濕地保護(hù)要求的多種利用活動(dòng)，鼓勵(lì)有關(guān)單位優(yōu)先安排當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c濕地管護(hù)。

（七）關(guān)于濕地修復(fù)。《條例（修訂草案）》新增濕地修復(fù)章節(jié)，規(guī)定了濕地修復(fù)原則、修復(fù)措施，以及省級(jí)重要濕地修復(fù)方案審核、修復(fù)后驗(yàn)收要求，并規(guī)定修復(fù)后的濕地應(yīng)當(dāng)納入全省濕地資源數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)根據(jù)江蘇濕地資源特點(diǎn)對(duì)長(zhǎng)江濕地修復(fù)、濱海濕地修復(fù)單列條款，提出針對(duì)性修復(fù)措施。

（八）關(guān)于監(jiān)督檢查和法律責(zé)任?！稐l例（修訂草案）》對(duì)濕地監(jiān)督檢查的主體、檢查措施及行政相對(duì)人的配合義務(wù)等作出了規(guī)定，同時(shí)要求地方各級(jí)人民政府、有關(guān)部門(mén)依法主動(dòng)公開(kāi)濕地保護(hù)相關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督?！稐l例（修訂草案）》對(duì)其他法律、行政法規(guī)已規(guī)定的，不作重復(fù)性規(guī)定；對(duì)擅自占用省級(jí)重要濕地、一般濕地的法律責(zé)任進(jìn)行了明確，規(guī)定了罰款幅度；依法增加了濕地生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟內(nèi)容，對(duì)監(jiān)管部門(mén)及工作人員不依法履職的相關(guān)法律責(zé)任予以明確。

以上說(shuō)明連同《條例（修訂草案）》，請(qǐng)一并予以審議。