——2024年7月29日在省十四屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議上

省水利廳廳長高圣明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省人民政府委托，現(xiàn)就《江蘇省地下水管理?xiàng)l例（草案）》（以下稱《條例（草案）》）作如下說明：

一、立法的必要性

地下水具有重要的資源屬性和生態(tài)功能，在保障城鄉(xiāng)供水、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和維系良好生態(tài)環(huán)境等方面具有重要作用。我省地下水具有含水層次多、厚度變化大、水質(zhì)復(fù)雜、富水性較好等特點(diǎn)，主要分布于長江三角洲平原、淮河下游蘇中平原、淮北平原和南四湖平原。根據(jù)第三次全國水資源調(diào)查評(píng)價(jià)，我省多年平均地下水資源量為124億立方米，占本地水資源總量的37%，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要的水資源支撐和保障。為貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和國務(wù)院《地下水管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步強(qiáng)化全省地下水管理和保護(hù)，防治地下水超采和污染，保障地下水質(zhì)量和可持續(xù)利用，迫切需要制定《條例》。

（一）貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的有力舉措。習(xí)近平總書記多次作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)水是生命之源，確保地下水質(zhì)量和可持續(xù)利用是重大的生態(tài)工程和民生工程，要求開展地下水超采漏斗區(qū)綜合治理，遏制全國地下水污染加劇狀況；強(qiáng)調(diào)推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，要把水資源問題考慮進(jìn)去。2021年國務(wù)院出臺(tái)了《地下水管理?xiàng)l例》，聚焦地下水超采、污染等突出問題，從強(qiáng)化地下水節(jié)約保護(hù)、超采治理和污染防治等六個(gè)方面，對(duì)地下水保護(hù)管理作出重要制度安排。多項(xiàng)地下水管理工作需要我省細(xì)化落實(shí)，如地下水調(diào)查與規(guī)劃、地下水禁限采區(qū)劃定、超采綜合治理、地下水水源保護(hù)、地下工程疏干排水管理等。制定《條例》，對(duì)推進(jìn)全省地下水資源有效保護(hù)、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生具有重要意義。

（二）促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。上世紀(jì)八十年代，我省蘇錫常地區(qū)由于大規(guī)模開發(fā)利用地下水，導(dǎo)致主采層地下水水位大幅下降，形成區(qū)域性地下水降落漏斗，并誘發(fā)了地面沉降、地裂縫等地質(zhì)災(zāi)害。為此，2000年我省出臺(tái)《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在蘇錫常地區(qū)限期禁止開采地下水的決定》（以下簡稱《決定》），2005年實(shí)現(xiàn)蘇錫常地區(qū)地下水全面禁采，接續(xù)在蘇中蘇北地區(qū)開展地下水限采壓采等工作，全省地下水水位持續(xù)穩(wěn)定回升，地下水開采量由高峰時(shí)的15億立方米下降至目前3億立方米左右。目前我省開采的少量地下水主要用于生活飲用以及制藥、食品、釀酒等對(duì)水質(zhì)有特殊要求的行業(yè)，是無可替代的重要水源。迫切需要通過制定《條例》，協(xié)調(diào)好地下水嚴(yán)格保護(hù)和科學(xué)利用的關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化全省地下水管理措施，保障取用地下水的合理需求，為我省地下水有效管理和科學(xué)保護(hù)提供法治保障，支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）提升江蘇地下水管理能力的重要體現(xiàn)。我省地下水管理立法一直走在全國前列，《江蘇省水資源管理?xiàng)l例》《決定》《江蘇省水污染防治條例》等地方性法規(guī)均對(duì)地下水管理作出了規(guī)定，為地下水管理工作提供了法規(guī)依據(jù)。但上述地方性法規(guī)均在國務(wù)院《地下水管理?xiàng)l例》之前出臺(tái)，對(duì)落實(shí)《地下水管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定的針對(duì)性不夠強(qiáng)。我省地下水禁采和限采、地下水水權(quán)交易、地下水“雙控”等成功經(jīng)驗(yàn)做法，需要通過立法進(jìn)行固化。同時(shí)，我省局部地區(qū)還存在地下水超采和污染問題，地下水儲(chǔ)備和疏干排水管理等制度亟待建立，地下水可更新能力等基礎(chǔ)研究有待加強(qiáng)等。因此，迫切需要聚焦問題，制定專門的地下水管理地方性法規(guī)，全面提升江蘇地下水管理保護(hù)水平。

二、起草過程

為了有序推進(jìn)《條例》立法，省水利廳廣泛開展調(diào)查研究，收集省內(nèi)外地下水管理相關(guān)的法規(guī)規(guī)章及政策文件，專題征求各地立法建議，為立法工作奠定了基礎(chǔ)。2022年，委托技術(shù)單位開展立法研究，完成《條例（草案）》（初稿）起草工作。2023年6月至8月，通過江蘇省水利廳網(wǎng)站公開征求社會(huì)公眾的意見建議，書面征求省各有關(guān)部門、各設(shè)區(qū)市水行政主管部門的意見建議，赴常州、鹽城、徐州等地開展立法調(diào)研；組織開展了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和專家論證會(huì)。2023年9月，省水利廳向省政府報(bào)送了《條例（草案）》（送審稿）。2024年初，省司法廳初步審查修改后，向省各有關(guān)部門、單位以及設(shè)區(qū)市政府、省政府立法基層聯(lián)系點(diǎn)、省政府法律顧問、省人大掛鉤聯(lián)系代表書面征求意見，通過江蘇政府法制網(wǎng)向社會(huì)公開征求意見，赴無錫、東臺(tái)等地開展立法調(diào)研，組織召開行政相對(duì)人座談會(huì)和省司法廳行政立法審查委員會(huì)會(huì)議，聽取各有關(guān)方面的意見建議。在此基礎(chǔ)上，對(duì)征集到的修改意見和建議逐一梳理研究，充分予以吸納。經(jīng)過反復(fù)研究、修改，最終形成了提請(qǐng)省政府常務(wù)會(huì)議審議的《條例（草案）》（修改送審稿）。2024年7月1日，省政府第36次常務(wù)會(huì)議討論通過了《條例（草案）》，現(xiàn)提請(qǐng)本次常委會(huì)審議。

三、主要內(nèi)容

《條例（草案）》共8章53條，包括總則、調(diào)查與規(guī)劃、節(jié)約與保護(hù)、超采治理、污染防治、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則，主要內(nèi)容如下：

（一）關(guān)于總則

主要規(guī)定了適用范圍、基本原則、政府及其有關(guān)部門的職責(zé)、監(jiān)督檢舉、宣傳教育、科學(xué)研究等內(nèi)容。明確地下水管理遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、節(jié)水優(yōu)先、高效利用、系統(tǒng)治理的原則（第三條）；縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的地下水管理負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)助、配合做好本區(qū)域內(nèi)地下水管理工作（第四條）；明確縣級(jí)以上地方人民政府水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等有關(guān)主管部門的職責(zé)（第五條）；加強(qiáng)對(duì)損害地下水行為的監(jiān)督檢舉、地下水節(jié)約和保護(hù)的宣傳教育，鼓勵(lì)、支持地下水先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的研究、推廣和應(yīng)用（第六條、第七條、第八條）。

（二）關(guān)于調(diào)查與規(guī)劃

規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)主管部門開展地下水狀況調(diào)查評(píng)價(jià)工作（第九條）；水行政、自然資源、生態(tài)環(huán)境等主管部門應(yīng)當(dāng)依法編制地下水保護(hù)利用、地下水污染防治等規(guī)劃并向社會(huì)公布（第十條）；編制區(qū)域工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林草業(yè)、市政、能源、交通運(yùn)輸、旅游、礦產(chǎn)資源開發(fā)等專項(xiàng)規(guī)劃涉及地下水的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)與地下水保護(hù)利用、地下水污染防治等規(guī)劃相銜接（第十一條）；水行政主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)主管部門科學(xué)劃定地下水儲(chǔ)備范圍，制定動(dòng)用地下水儲(chǔ)備預(yù)案（第十二條、第十三條）。

（三）關(guān)于節(jié)約與保護(hù)

實(shí)行地下水取水總量控制和水位控制，水行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法制定、下達(dá)本行政區(qū)域地下水年度取水計(jì)劃（第十四條、第十五條）；取水許可審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范取水許可審批管理，取用地下水的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)取水計(jì)量設(shè)施的維護(hù)，定期開展計(jì)量器具檢定校準(zhǔn)（第十六條、第十七條）；建立健全水權(quán)交易制度，地下水開發(fā)利用實(shí)行用途管制、優(yōu)水優(yōu)用（第十八條、第十九條）；加強(qiáng)地下工程建設(shè)的管理，防止地下工程建設(shè)破壞地下水水源涵養(yǎng)和補(bǔ)給（第二十一條）；省水行政主管部門應(yīng)當(dāng)明確地下水可更新區(qū)域和層位，確定管控措施（第二十二條）；根據(jù)地下水水源條件和需要，建設(shè)應(yīng)急備用飲用水水源，制定應(yīng)急預(yù)案，建立健全應(yīng)急飲用水水源井名錄等（第二十五條）。

（四）關(guān)于超采治理

科學(xué)劃定地下水禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)（第二十六條）；規(guī)定地下水禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)的管理要求，確需取用地下水的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定通過相應(yīng)核減其他取用地下水的單位和個(gè)人的取水量或者水權(quán)交易獲得，不得新增取用地下水（第二十七條）；分級(jí)編制地下水超采綜合治理方案，并明確治理目標(biāo)、治理措施、保障措施等內(nèi)容等（第二十八條）。

（五）關(guān)于污染防治

要求組織劃定地下水污染防治重點(diǎn)區(qū)（第二十九條）；對(duì)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)、尾礦庫、危險(xiǎn)廢物處置場、垃圾填埋場、化工產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)集聚區(qū)、礦山開采區(qū)等按照規(guī)定定期開展地下水污染狀況調(diào)查評(píng)估，確定并公布地下水污染防治重點(diǎn)排污單位名錄（第三十條、第三十一條）；多層地下水的含水層水質(zhì)差異大的，應(yīng)當(dāng)分層開采，并采取預(yù)防和保護(hù)措施，防止串層污染（第三十二條）；礦產(chǎn)資源開采、地下工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防和保護(hù)措施，防止地下水污染（第三十三條）；加強(qiáng)農(nóng)藥、肥料等農(nóng)業(yè)投入品使用指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)（第三十四條第一款）。

（六）關(guān)于監(jiān)督管理

建立統(tǒng)一的地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，建立地下水監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制，對(duì)地下水進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)（第三十五條）；直接從地下取用水資源的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)依法取得取水許可（第三十八條第一款）；地下水取水工程的施工單位不得承攬應(yīng)當(dāng)取得但未取得取水許可的地下水取水工程（第三十九條）；水行政主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的地下水取水工程登記造冊(cè)（第四十條）；規(guī)范了集中式地下水飲用水水源地設(shè)置、需要取水的地?zé)崮荛_發(fā)利用項(xiàng)目的禁止和限制取水范圍劃定（第四十一條、第四十二條）；礦產(chǎn)資源開采、地下工程建設(shè)疏干排水量達(dá)到省人民政府規(guī)定的規(guī)模的，應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)取水許可（第四十三條）；建立地下水水位變化通報(bào)機(jī)制和地下水取水量、水位、水質(zhì)等異常報(bào)告制度，建立健全信用監(jiān)管工作機(jī)制等（第四十四條、第四十五條、第四十七條）。

（七）關(guān)于法律責(zé)任

對(duì)不符合規(guī)定的已建需要取水的地?zé)崮荛_發(fā)利用項(xiàng)目，設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任（第五十條）；規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府和負(fù)有地下水監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其工作人員不履行法定職責(zé)或者有其他濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等行為的法律責(zé)任，并對(duì)違反條例規(guī)定，構(gòu)成違反治安管理行為的、構(gòu)成犯罪的，作了相應(yīng)銜接規(guī)定（第四十九條、第五十一條）。

（八）關(guān)于附則

主要明確了相關(guān)術(shù)語的定義，廢止了《決定》。經(jīng)過20多年的嚴(yán)格管控和超采治理，我省蘇錫常地區(qū)地下水位持續(xù)回升，城鄉(xiāng)供水實(shí)現(xiàn)全覆蓋。根據(jù)最新評(píng)價(jià)結(jié)果，蘇錫常超采區(qū)已經(jīng)“摘帽”。經(jīng)調(diào)研、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)照國務(wù)院《地下水管理?xiàng)l例》和我省地下水管理相關(guān)法規(guī)，《決定》內(nèi)容已被上位法和相關(guān)法規(guī)所涵蓋，《條例（草案）》也作了相應(yīng)銜接。經(jīng)向省人大有關(guān)方面請(qǐng)示溝通，在《條例》制定出臺(tái)后同步廢止《決定》。

以上說明連同《條例（草案）》，請(qǐng)審議。