4月1日，東莞市人大常委會公布《東莞市城中村改造條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》是繼《廣州市城中村改造條例》之后，全國第二個出臺的城中村改造地方性法規(guī)，將自2025年6月1日起施行。

《條例》聚焦“政府主導、公益優(yōu)先、規(guī)劃先行、市場運作、產城融合、共建共享”六大原則，將城中村改造全過程納入法治軌道。《條例》共三十七條，對實踐中的難點作出規(guī)范，以法治方式破解城中村改造梗阻問題，推動我市盤活存量資源、拓展產業(yè)空間、改善社會治理、重塑城市面貌，夯實高質量發(fā)展基礎。

【為何立法？】響應國家戰(zhàn)略，破解發(fā)展難題

記者了解到，《條例》經市委常委會審議，并由市人大常委會主任會議通過，于2024年3月被納入市人大常委會2024年度立法計劃。

東莞為何加快城中村改造立法？成為全國第二個出臺的城中村改造地方性法規(guī)的城市？市人大常委會法工委有關負責人表示：“這可以用一句話概括，那就是中央有部署，省委有要求，東莞有需要?！?/p>

中央有部署。習近平總書記在中央政治局會議上指出，要在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造。黨的二十屆三中全會對進一步全面深化改革、推進中國式現代化作出重大部署，把完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制，構建產業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機制，深化城市建設、運營、治理體制改革，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，作為推進中國式現代化的重要任務。

省委有要求。實施“百千萬工程”，是廣東省高質量發(fā)展的“頭號工程”。2024年，市人大常委會把制定《條例》作為打造“奮進‘百千萬’代表在行動”人大工作品牌的重要抓手，為推動“百千萬工程”提供有力的法治保障。

東莞有需要。東莞是千萬人口的特大城市，土地面積小、開發(fā)強度大。城中村總體面積大、范圍廣，總面積約96平方公里，具有城鄉(xiāng)混合、功能混雜的顯著特征，成為東莞高質量發(fā)展中必須克服的短板。市人大常委會法工委有關負責人指出：“我市現有城中村總體面積大、范圍廣，舊村舊廠舊城混雜，城中村改造工作所面臨的實際困難復雜多樣，迫切需要通過地方立法予以規(guī)范，進一步明確城中村改造的目標和原則，優(yōu)化改造機制，規(guī)范改造流程，保障當事人合法權益，推動城中村改造提質增效。”東莞只有向存量要增量、向低效要效益，才可能實現產業(yè)轉型升級、城市能級躍遷。

【如何立法？】在立法過程中凝聚共識、吸納民意

立法過程中，市人大常委會與市司法局、市住房城鄉(xiāng)建設局、市自然資源局等部門形成立法工作合力，共同配合做好審議、修改工作。

市人大常委會高度重視《條例》制定工作，對《條例》進行了三次審議。市人大常委會主任駱招群指出，《條例》對東莞城市空間高質量發(fā)展非常重要，涉及廣大人民群眾的切身利益，必須充分調研，廣泛聽取各方意見建議，取得“最大公約數”，制定出高質量的法規(guī)。

市人大常委會堅持以人民為中心，深入踐行全過程人民民主，在征求省人大以及省、市有關部門意見的同時，注重開展多次實地調研，向社會公開征求意見，廣泛聽取人大代表、委員、專家、基層立法聯系點、基層人民群眾的意見建議。

有代表提出：“《條例》應理順城中村改造程序的邏輯關系，優(yōu)化制度設計，通過理順主要流程、確定工作內容，明確城中村改造程序和相關要求，使城中村改造工作環(huán)節(jié)簡明流暢?！?/p>

經研究認為，涉及城中村改造過程中重要環(huán)節(jié)的條款，應當符合城中村改造中的流程順序，體現實際改造工作的邏輯。因此，對《條例》進一步梳理優(yōu)化了相關條款，并理順了邏輯順序。

有代表提出：“《條例》應當補充對權屬調查結果進行確認的相關規(guī)定，并對無法確認或者有爭議的土地房屋權屬如何處理的情況作出規(guī)定?！?/p>

經研究認為，為加強該條款的邏輯性和可操作性，依據《廣東省土地管理條例》第二十八條，補充了對權屬調查進行確認的規(guī)定，并增加一款對因客觀原因無法確認或者拒不確認的情況提出明確的處理路徑。

……

市人大常委會重視每條意見建議，對收集到的1000余條意見建議進行逐條研究，合理可行的均予以吸納，不斷修改完善《條例》，使《條例》充分凝聚共識、體現民意。

經過反復的修改完善，《條例》于2024年11月25日經市人大常委會會議三審表決通過，于2025年3月25日經省人大常委會審查批準。

【有何亮點？】明確政府主導模式下各方的責任邊界

自2009年自然資源部與廣東省開展部省合作以“三舊”改造推進節(jié)約集約用地以來，東莞市主要通過市場主導模式和村集體自行改造模式實施城中村改造。2023年起，東莞市全面強化實施政府主導的城中村改造新模式。

按照《國務院辦公廳關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》（國辦發(fā)〔2023〕25號）的有關要求，新模式強調政府要履行主體責任，加強領導力量，健全工作機制，與已實施多年的市場主導模式有顯著差別。

因此，如何構建政府主導模式下適合東莞市的城中村改造工作機制、如何在政府主導的前提下合理引入社會力量參與，成為《條例》需要解決的重點問題。對此，《條例》明確“政府主導”原則，進一步規(guī)范政府主體責任，規(guī)定市人民政府負責統(tǒng)籌本市城中村改造工作，鎮(zhèn)人民政府負責組織實施本轄區(qū)內的城中村改造工作，街道辦事處在本轄區(qū)內辦理市人民政府交辦的城中村改造相關工作，園區(qū)管理委員會按照規(guī)定的職責做好本轄區(qū)內城中村改造工作。

2024年，東莞“拆治興”并舉，吹響城中村改造號角。市人大常委會把好《條例》立法質量關，圍繞明確職能部門分工、平衡利益訴求等焦點問題，作出明確規(guī)定。

在《條例》審議過程中，有代表提出，建議明確主管和協(xié)管部門，理順部門職責，以保證《條例》的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，避免多頭管理、權責不清。

根據市政府對城中村改造的最新分工，《條例》明確，市自然資源部門負責綜合協(xié)調、管理城中村改造工作，市住建、農業(yè)農村、城管等其他有關部門在其職責范圍內負責城中村改造工作。

此外，《條例》還明確由政府牽頭開展編制城中村改造方案、開展權屬調查、確定補償方案等核心工作。

充分尊重村民的改造意愿

“土地怎么收”“房子怎么拆”，涉及村民合法權益的保障。對此，《條例》健全相關機制，一方面，充分尊重村民的改造意愿；另一方面，著力破解城中村改造補償安置難題。

《條例》要求充分聽取農村集體經濟組織及其成員、村民委員會、居民委員會和其他利害關系人的意見，保障其知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權等合法權益。

對于補償安置，《條例》規(guī)定，城中村改造涉及住房搬遷安置的，應當優(yōu)先安排安置房項目供地和建設，做好安置房選址和戶型公示，充分聽取意見建議，保障安置房在合理工期內建成。

增進民生福祉和扶持產業(yè)發(fā)展

我市劃定的405個城中村集中于市、鎮(zhèn)中心區(qū)和松山湖、濱海灣新區(qū)等經濟活躍、產業(yè)集聚區(qū)域。由于城鄉(xiāng)融合、產村混雜，配套設施不足、公共服務不均、安全隱患較大、人居環(huán)境欠佳，成為治理難點和民意焦點，亟待改造提質。

城中村改造作為優(yōu)化城市空間、改善人居環(huán)境、促進產業(yè)轉型升級、提升城市生活品質的重要舉措，對增進社會公共利益、增進民生福祉、扶持產業(yè)發(fā)展具有積極意義。對此，《條例》提出“公益優(yōu)先”原則，要求完善公共服務設施和基礎設施，按照一定比例建設保障性住房，做好歷史文化資源保護，并要求分類制定企業(yè)安置方案，明確城中村改造應當推動產城融合協(xié)調發(fā)展。有代表表示，這條原則的規(guī)定非常重要，有利于經濟社會的可持續(xù)健康發(fā)展。

明確整治提升類改造要求

從目前來看，拆除新建類城中村改造受到了較大關注。但從長遠來看，整治提升類城中村改造將成為需要持續(xù)推進的重點工作。因此，《條例》還對整治提升類城中村改造作出了全面的規(guī)范。

在改造實施前，要求鎮(zhèn)人民政府根據城中村改造項目體檢評估結果制定改造方案。

在改造實施時，要求按照國家、省和市有關技術指引和標準，以安全優(yōu)先、整潔規(guī)范、功能完善、美觀舒適為原則實施改造。

在改造實施后，要求按照文明城市標準實施管理，并注重加強整治提升成果后續(xù)管理運營及維護更新。

此外，針對整治提升類改造資金投入量大、回收期長，民眾缺乏投入意識，長期依賴政府財政支持難以為繼的問題，《條例》提出建立政府與不動產權利人、社會力量等改造資金共擔機制。

東莞市人大常委會法工委有關負責人表示，《條例》堅持問題導向，東莞特色鮮明，著力解決城中村改造工作的痛點難點問題，為促進東莞產業(yè)轉型升級，改善城市投資環(huán)境和人居環(huán)境，提供了法治保障。