特邀嘉賓：

夏正芳 省人大常委會(huì)法工委副主任

林　康 省發(fā)展改革委副主任

2024年7月31日，《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》經(jīng)省十四屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議修訂通過(guò)，將于11月1日起施行。條例對(duì)發(fā)展規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的對(duì)象與內(nèi)容、編制與批準(zhǔn)、實(shí)施與監(jiān)督、法律責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)加快推進(jìn)統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)，建立制度健全、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的規(guī)劃管理體制，更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，具有十分重要意義。現(xiàn)特邀請(qǐng)參與條例修訂的兩位嘉賓為您作全方位解讀。

問(wèn)：據(jù)了解，《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》出臺(tái)已有十四年，此次全面修訂是基于什么背景呢？

林康：以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是黨治國(guó)理政的重要方式，是中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)，一直以來(lái)，我省高度重視發(fā)展規(guī)劃工作，2010年在全國(guó)率先出臺(tái)了《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》，將發(fā)展規(guī)劃工作納入法治軌道，條例的實(shí)施為規(guī)范發(fā)展規(guī)劃編制、保障發(fā)展規(guī)劃實(shí)施發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，2018年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》，2019年省委、省政府印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一省級(jí)規(guī)劃體系更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)統(tǒng)一規(guī)劃體系作出了部署，明確了各類規(guī)劃的功能定位、編制實(shí)施等要求。此次黨的二十屆三中全會(huì)決定對(duì)發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用提出明確要求。立足新形勢(shì)新任務(wù)，及時(shí)對(duì)條例進(jìn)行全面修訂，是全面貫徹落實(shí)黨中央以及省委決策部署的重要舉措，是江蘇在推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化中走在前、做示范的迫切需要，是以法治方式保障發(fā)展規(guī)劃充分發(fā)揮戰(zhàn)略導(dǎo)向作用、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。

問(wèn)：發(fā)展規(guī)劃條例是管規(guī)劃的法規(guī)，主要是規(guī)范政府及有關(guān)部門的發(fā)展規(guī)劃編制、實(shí)施工作，條例修訂過(guò)程中，以怎樣的立法思路開(kāi)展了哪些工作？

夏正芳：為做好條例修訂工作，首先我們明確了此次立法的總體思路：一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，尤其是黨的二十屆三中全會(huì)決定最新精神，落實(shí)省委關(guān)于更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的要求。二是構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)劃體系，明確各類規(guī)劃的功能定位，理順規(guī)劃之間的相互關(guān)系。三是完善發(fā)展規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制立項(xiàng)、擬訂草案、征求意見(jiàn)、論證審查、銜接協(xié)調(diào)、批準(zhǔn)或者決定、公布等制度規(guī)范，健全規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督保障機(jī)制。四是總結(jié)提煉全省各地成功做法和經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)構(gòu)建符合江蘇實(shí)際、具有江蘇特色的規(guī)劃管理體制。

從政府起草到人大審議階段，我們始終貫徹落實(shí)全過(guò)程人民民主這一重大理念，堅(jiān)持開(kāi)門立法、廣開(kāi)言路，條例修訂草案經(jīng)省人大常委會(huì)初審后，公布文本廣泛征求各設(shè)區(qū)的市、地方立法研究基地、社會(huì)公眾等方面的意見(jiàn)；深入基層開(kāi)展立法調(diào)研，聽(tīng)取當(dāng)?shù)厝舜?、政府及有關(guān)部門、省人大代表和基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意見(jiàn)，面對(duì)面就重大制度和關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行研究論證；召開(kāi)部門協(xié)調(diào)會(huì)、立法協(xié)商會(huì)，著重聽(tīng)取省有關(guān)部門和政協(xié)委員、民主黨派、社會(huì)組織、專家學(xué)者等方面的意見(jiàn)。對(duì)各方面意見(jiàn)逐一梳理、分析研究，能吸收的盡量吸收，最大程度凝聚社會(huì)共識(shí)，以確保條例在發(fā)展規(guī)劃科學(xué)編制、有效實(shí)施方面充分發(fā)揮法治保障作用。

問(wèn)：條例名為發(fā)展規(guī)劃條例，但同時(shí)規(guī)范了發(fā)展規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制、實(shí)施工作，請(qǐng)問(wèn)出于什么考慮？

林康：根據(jù)中央和省相關(guān)文件以及地方組織法的相關(guān)規(guī)定，發(fā)展規(guī)劃是指省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要，而專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃則是發(fā)展規(guī)劃在特定領(lǐng)域、特定區(qū)域的細(xì)化落實(shí)。條例沿用《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》的名稱，但適用范圍和相關(guān)概念發(fā)生了較大變化。為此，條例第二條規(guī)定，本省行政區(qū)域內(nèi)發(fā)展規(guī)劃以及細(xì)化落實(shí)發(fā)展規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制、實(shí)施和監(jiān)督管理活動(dòng)，適用本條例。同時(shí)，在第二章“對(duì)象與內(nèi)容”中，分別對(duì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制對(duì)象和主要功能作出規(guī)定：發(fā)展規(guī)劃是以本行政區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為對(duì)象編制的規(guī)劃，是地方各級(jí)人民政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的依據(jù)；專項(xiàng)規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細(xì)化落實(shí)，是以發(fā)展規(guī)劃確定的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展特定領(lǐng)域?yàn)閷?duì)象編制的規(guī)劃，是指導(dǎo)特定領(lǐng)域發(fā)展、審批或者核準(zhǔn)相關(guān)重大建設(shè)項(xiàng)目、制定相關(guān)政策的依據(jù)；區(qū)域規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃在特定區(qū)域的細(xì)化落實(shí)，是以跨行政區(qū)域的特定區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為對(duì)象編制的規(guī)劃，是指導(dǎo)特定區(qū)域發(fā)展、制定相關(guān)政策、編制特定區(qū)域內(nèi)各級(jí)各類規(guī)劃的依據(jù)。

問(wèn)：推進(jìn)統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)、更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，是規(guī)劃體制機(jī)制改革的重點(diǎn)任務(wù)，條例對(duì)此作了哪些規(guī)定？

林康：中央、國(guó)務(wù)院的意見(jiàn)明確要求建立定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系。黨的二十屆三中全會(huì)決定中要求“健全國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度體系，強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制，發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用，增強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實(shí)施支撐作用”。為此，很多常委會(huì)組成人員建議，要將中央的政策要求上升為法規(guī)條文，對(duì)統(tǒng)一規(guī)劃體系、形成規(guī)劃合力作出規(guī)定。因此，根據(jù)中央和省委關(guān)于規(guī)劃體制機(jī)制改革的精神和加快統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)的總體要求，條例明確規(guī)定，本省構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)劃體系，更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用，增強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實(shí)施支撐作用。

對(duì)如何突出發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)功能，條例也作了明確規(guī)定。明確省發(fā)展規(guī)劃居于本省規(guī)劃體系最上位，是本省行政區(qū)域內(nèi)其他各級(jí)各類規(guī)劃的遵循。明確發(fā)展規(guī)劃是以本行政區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為對(duì)象編制的規(guī)劃，是地方各級(jí)人民政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的依據(jù)。要求加強(qiáng)財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、土地、投資、就業(yè)、消費(fèi)等政策對(duì)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的保障和支撐，根據(jù)發(fā)展規(guī)劃編制重大項(xiàng)目清單，引導(dǎo)要素資源向有利于發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的方向和結(jié)構(gòu)合理配置。

問(wèn)：規(guī)劃的有效實(shí)施離不開(kāi)規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)，條例對(duì)此有哪些具體規(guī)定？

夏正芳：現(xiàn)行規(guī)劃體系由“三級(jí)四類”構(gòu)成，“三級(jí)”即國(guó)家、省、市縣，“四類”即發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃，規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)尤為重要。中央意見(jiàn)和我省實(shí)施意見(jiàn)，明確了各類規(guī)劃的各自功能定位以及相互關(guān)系，要求統(tǒng)籌規(guī)劃管理、加強(qiáng)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)。很多常委會(huì)組成人員、部門和基層單位提出，在規(guī)劃實(shí)施中時(shí)常會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃之間存在沖突、部門之間缺乏有效協(xié)商機(jī)制、矛盾難以及時(shí)有效解決等問(wèn)題，影響了相關(guān)規(guī)劃的順利實(shí)施和整體效能發(fā)揮。

針對(duì)這方面問(wèn)題，條例作出以下規(guī)定：一是明確規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)的三項(xiàng)原則，即下位規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從上位規(guī)劃、下級(jí)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服務(wù)上級(jí)規(guī)劃、等位規(guī)劃應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)。二是要求強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制，細(xì)化發(fā)展規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃草案的銜接協(xié)調(diào)具體規(guī)范和銜接審查的主體、重點(diǎn)、期限等規(guī)定，并明確下級(jí)規(guī)劃與上級(jí)規(guī)劃、下位規(guī)劃與上位規(guī)劃相抵觸的應(yīng)當(dāng)修改；三是對(duì)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃之間的關(guān)系作出指引性規(guī)定，規(guī)定發(fā)展規(guī)劃提出的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)要求由國(guó)土空間規(guī)劃細(xì)化落實(shí)，確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實(shí)施由國(guó)土空間規(guī)劃提供空間保障。四是建立相關(guān)規(guī)劃之間不一致時(shí)的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，為規(guī)劃實(shí)施階段矛盾沖突的協(xié)調(diào)解決提供合理路徑。

問(wèn)：條例在統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)、規(guī)劃之間銜接協(xié)調(diào)等重點(diǎn)方面完善制度設(shè)計(jì)以外，對(duì)規(guī)劃的具體編制實(shí)施工作還作出了哪些規(guī)定？

夏正芳：在解決關(guān)鍵問(wèn)題的基礎(chǔ)上，針對(duì)發(fā)展規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃編制實(shí)施的具體工作，條例主要作了兩個(gè)方面的規(guī)定。一方面規(guī)范規(guī)劃的編制與批準(zhǔn)程序。明確發(fā)展規(guī)劃、重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃、一般專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制主體和擬訂草案單位，要求做好基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、課題研究、重大項(xiàng)目論證等前期準(zhǔn)備工作，履行編制立項(xiàng)、擬訂草案、征求意見(jiàn)、論證審查、銜接協(xié)調(diào)、批準(zhǔn)或者決定、公布等程序；明確發(fā)展規(guī)劃的編制立項(xiàng)由本級(jí)人民政府決定，專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制立項(xiàng)實(shí)行目錄清單管理；完善規(guī)劃的批準(zhǔn)、決定程序，要求發(fā)展規(guī)劃草案經(jīng)本級(jí)人民政府集體討論通過(guò)后，按照程序提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。另一方面推動(dòng)規(guī)劃的有效實(shí)施與監(jiān)督。要求縣級(jí)以上地方人民政府組織編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，分年度落實(shí)發(fā)展規(guī)劃提出的發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。加強(qiáng)財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、土地、投資、就業(yè)、消費(fèi)等政策對(duì)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的保障和支撐，引導(dǎo)要素資源合理配置；完善規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和中期評(píng)估、總結(jié)評(píng)估機(jī)制，推動(dòng)監(jiān)測(cè)結(jié)果和評(píng)估報(bào)告的有效使用，明確發(fā)展規(guī)劃以及專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃調(diào)整修訂的七種情形；要求政府以及有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃編制實(shí)施的監(jiān)督檢查，明確規(guī)劃的編制實(shí)施工作依法接受人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。