特邀嘉賓:
夏正芳 省人大常委會法工委副主任
林 康 省發(fā)展改革委副主任
2024年7月31日,《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》經(jīng)省十四屆人大常委會第十次會議修訂通過,將于11月1日起施行。條例對發(fā)展規(guī)劃以及專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的對象與內(nèi)容、編制與批準(zhǔn)、實施與監(jiān)督、法律責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)范,對加快推進(jìn)統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè),建立制度健全、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的規(guī)劃管理體制,更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用,具有十分重要意義。現(xiàn)特邀請參與條例修訂的兩位嘉賓為您作全方位解讀。
問:據(jù)了解,《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》出臺已有十四年,此次全面修訂是基于什么背景呢?
林康:以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,是黨治國理政的重要方式,是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn),一直以來,我省高度重視發(fā)展規(guī)劃工作,2010年在全國率先出臺了《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》,將發(fā)展規(guī)劃工作納入法治軌道,條例的實施為規(guī)范發(fā)展規(guī)劃編制、保障發(fā)展規(guī)劃實施發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》,2019年省委、省政府印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一省級規(guī)劃體系更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的實施意見》,對統(tǒng)一規(guī)劃體系作出了部署,明確了各類規(guī)劃的功能定位、編制實施等要求。此次黨的二十屆三中全會決定對發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用提出明確要求。立足新形勢新任務(wù),及時對條例進(jìn)行全面修訂,是全面貫徹落實黨中央以及省委決策部署的重要舉措,是江蘇在推進(jìn)中國式現(xiàn)代化中走在前、做示范的迫切需要,是以法治方式保障發(fā)展規(guī)劃充分發(fā)揮戰(zhàn)略導(dǎo)向作用、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。
問:發(fā)展規(guī)劃條例是管規(guī)劃的法規(guī),主要是規(guī)范政府及有關(guān)部門的發(fā)展規(guī)劃編制、實施工作,條例修訂過程中,以怎樣的立法思路開展了哪些工作?
夏正芳:為做好條例修訂工作,首先我們明確了此次立法的總體思路:一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),全面貫徹黨中央、國務(wù)院的決策部署,尤其是黨的二十屆三中全會決定最新精神,落實省委關(guān)于更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的要求。二是構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)劃體系,明確各類規(guī)劃的功能定位,理順規(guī)劃之間的相互關(guān)系。三是完善發(fā)展規(guī)劃及專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制立項、擬訂草案、征求意見、論證審查、銜接協(xié)調(diào)、批準(zhǔn)或者決定、公布等制度規(guī)范,健全規(guī)劃實施的監(jiān)督保障機(jī)制。四是總結(jié)提煉全省各地成功做法和經(jīng)驗,推動構(gòu)建符合江蘇實際、具有江蘇特色的規(guī)劃管理體制。
從政府起草到人大審議階段,我們始終貫徹落實全過程人民民主這一重大理念,堅持開門立法、廣開言路,條例修訂草案經(jīng)省人大常委會初審后,公布文本廣泛征求各設(shè)區(qū)的市、地方立法研究基地、社會公眾等方面的意見;深入基層開展立法調(diào)研,聽取當(dāng)?shù)厝舜蟆⒄坝嘘P(guān)部門、省人大代表和基層立法聯(lián)系點的意見,面對面就重大制度和關(guān)鍵問題進(jìn)行研究論證;召開部門協(xié)調(diào)會、立法協(xié)商會,著重聽取省有關(guān)部門和政協(xié)委員、民主黨派、社會組織、專家學(xué)者等方面的意見。對各方面意見逐一梳理、分析研究,能吸收的盡量吸收,最大程度凝聚社會共識,以確保條例在發(fā)展規(guī)劃科學(xué)編制、有效實施方面充分發(fā)揮法治保障作用。
問:條例名為發(fā)展規(guī)劃條例,但同時規(guī)范了發(fā)展規(guī)劃以及專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制、實施工作,請問出于什么考慮?
林康:根據(jù)中央和省相關(guān)文件以及地方組織法的相關(guān)規(guī)定,發(fā)展規(guī)劃是指省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要,而專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃則是發(fā)展規(guī)劃在特定領(lǐng)域、特定區(qū)域的細(xì)化落實。條例沿用《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》的名稱,但適用范圍和相關(guān)概念發(fā)生了較大變化。為此,條例第二條規(guī)定,本省行政區(qū)域內(nèi)發(fā)展規(guī)劃以及細(xì)化落實發(fā)展規(guī)劃的專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制、實施和監(jiān)督管理活動,適用本條例。同時,在第二章“對象與內(nèi)容”中,分別對發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制對象和主要功能作出規(guī)定:發(fā)展規(guī)劃是以本行政區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃,是地方各級人民政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的依據(jù);專項規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細(xì)化落實,是以發(fā)展規(guī)劃確定的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展特定領(lǐng)域為對象編制的規(guī)劃,是指導(dǎo)特定領(lǐng)域發(fā)展、審批或者核準(zhǔn)相關(guān)重大建設(shè)項目、制定相關(guān)政策的依據(jù);區(qū)域規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃在特定區(qū)域的細(xì)化落實,是以跨行政區(qū)域的特定區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃,是指導(dǎo)特定區(qū)域發(fā)展、制定相關(guān)政策、編制特定區(qū)域內(nèi)各級各類規(guī)劃的依據(jù)。
問:推進(jìn)統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)、更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用,是規(guī)劃體制機(jī)制改革的重點任務(wù),條例對此作了哪些規(guī)定?
林康:中央、國務(wù)院的意見明確要求建立定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。黨的二十屆三中全會決定中要求“健全國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃制度體系,強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實機(jī)制,發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用,強(qiáng)化國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用,增強(qiáng)專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實施支撐作用”。為此,很多常委會組成人員建議,要將中央的政策要求上升為法規(guī)條文,對統(tǒng)一規(guī)劃體系、形成規(guī)劃合力作出規(guī)定。因此,根據(jù)中央和省委關(guān)于規(guī)劃體制機(jī)制改革的精神和加快統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)的總體要求,條例明確規(guī)定,本省構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)劃體系,更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用,強(qiáng)化國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用,增強(qiáng)專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實施支撐作用。
對如何突出發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)功能,條例也作了明確規(guī)定。明確省發(fā)展規(guī)劃居于本省規(guī)劃體系最上位,是本省行政區(qū)域內(nèi)其他各級各類規(guī)劃的遵循。明確發(fā)展規(guī)劃是以本行政區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃,是地方各級人民政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的依據(jù)。要求加強(qiáng)財政、金融、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、土地、投資、就業(yè)、消費等政策對發(fā)展規(guī)劃實施的保障和支撐,根據(jù)發(fā)展規(guī)劃編制重大項目清單,引導(dǎo)要素資源向有利于發(fā)展規(guī)劃實施的方向和結(jié)構(gòu)合理配置。
問:規(guī)劃的有效實施離不開規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào),條例對此有哪些具體規(guī)定?
夏正芳:現(xiàn)行規(guī)劃體系由“三級四類”構(gòu)成,“三級”即國家、省、市縣,“四類”即發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和國土空間規(guī)劃,規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)尤為重要。中央意見和我省實施意見,明確了各類規(guī)劃的各自功能定位以及相互關(guān)系,要求統(tǒng)籌規(guī)劃管理、加強(qiáng)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)。很多常委會組成人員、部門和基層單位提出,在規(guī)劃實施中時常會出現(xiàn)規(guī)劃之間存在沖突、部門之間缺乏有效協(xié)商機(jī)制、矛盾難以及時有效解決等問題,影響了相關(guān)規(guī)劃的順利實施和整體效能發(fā)揮。
針對這方面問題,條例作出以下規(guī)定:一是明確規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)的三項原則,即下位規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從上位規(guī)劃、下級規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服務(wù)上級規(guī)劃、等位規(guī)劃應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)。二是要求強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實機(jī)制,細(xì)化發(fā)展規(guī)劃以及專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃草案的銜接協(xié)調(diào)具體規(guī)范和銜接審查的主體、重點、期限等規(guī)定,并明確下級規(guī)劃與上級規(guī)劃、下位規(guī)劃與上位規(guī)劃相抵觸的應(yīng)當(dāng)修改;三是對發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃之間的關(guān)系作出指引性規(guī)定,規(guī)定發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護(hù)要求由國土空間規(guī)劃細(xì)化落實,確定的重大戰(zhàn)略任務(wù)落地實施由國土空間規(guī)劃提供空間保障。四是建立相關(guān)規(guī)劃之間不一致時的協(xié)調(diào)工作機(jī)制,為規(guī)劃實施階段矛盾沖突的協(xié)調(diào)解決提供合理路徑。
問:條例在統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)、規(guī)劃之間銜接協(xié)調(diào)等重點方面完善制度設(shè)計以外,對規(guī)劃的具體編制實施工作還作出了哪些規(guī)定?
夏正芳:在解決關(guān)鍵問題的基礎(chǔ)上,針對發(fā)展規(guī)劃以及專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃編制實施的具體工作,條例主要作了兩個方面的規(guī)定。一方面規(guī)范規(guī)劃的編制與批準(zhǔn)程序。明確發(fā)展規(guī)劃、重點專項規(guī)劃、一般專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制主體和擬訂草案單位,要求做好基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、課題研究、重大項目論證等前期準(zhǔn)備工作,履行編制立項、擬訂草案、征求意見、論證審查、銜接協(xié)調(diào)、批準(zhǔn)或者決定、公布等程序;明確發(fā)展規(guī)劃的編制立項由本級人民政府決定,專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制立項實行目錄清單管理;完善規(guī)劃的批準(zhǔn)、決定程序,要求發(fā)展規(guī)劃草案經(jīng)本級人民政府集體討論通過后,按照程序提請本級人民代表大會審查批準(zhǔn)。另一方面推動規(guī)劃的有效實施與監(jiān)督。要求縣級以上地方人民政府組織編制國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃,分年度落實發(fā)展規(guī)劃提出的發(fā)展目標(biāo)和重點任務(wù)。加強(qiáng)財政、金融、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、土地、投資、就業(yè)、消費等政策對發(fā)展規(guī)劃實施的保障和支撐,引導(dǎo)要素資源合理配置;完善規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測和中期評估、總結(jié)評估機(jī)制,推動監(jiān)測結(jié)果和評估報告的有效使用,明確發(fā)展規(guī)劃以及專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃調(diào)整修訂的七種情形;要求政府以及有關(guān)部門加強(qiáng)對規(guī)劃編制實施的監(jiān)督檢查,明確規(guī)劃的編制實施工作依法接受人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督。