地下水具有重要的資源屬性和生態(tài)功能，在保障城鄉(xiāng)供水、支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和維系良好生態(tài)環(huán)境等方面具有重要作用。11月28日，省十四屆人大常委會第十二次會議表決通過了《江蘇省地下水管理?xiàng)l例》，條例將于2025年3月1日起施行。條例全面貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于地下水資源保護(hù)的重要論述和指示精神，落實(shí)國家和我省關(guān)于加強(qiáng)地下水管理的相關(guān)決策部署，更好協(xié)調(diào)地下水節(jié)約保護(hù)和高效利用的關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化全省地下水管理措施，保障取用地下水的合理需求，為我省地下水系統(tǒng)治理、科學(xué)保護(hù)和高效利用提供法治保障。

一、制定條例的背景和意義

（一）制定條例是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的有力舉措

習(xí)近平總書記多次作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)水是生命之源，確保地下水質(zhì)量和可持續(xù)利用是重大的生態(tài)工程和民生工程；強(qiáng)調(diào)推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，要把水資源問題考慮進(jìn)去。2017年國務(wù)院修訂的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，2021年出臺的《地下水管理?xiàng)l例》，建立并完善了地下水取水總量控制和水位控制、地下水年度取水計(jì)劃、取水許可等地下水保護(hù)、利用的基礎(chǔ)性管理制度，明確了地下水調(diào)查與規(guī)劃、禁限采區(qū)劃定、超采綜合治理、地下水水源保護(hù)等方面的要求。制定條例，是貫徹中央和省委關(guān)于加強(qiáng)水資源保護(hù)決策部署、更好落實(shí)上位法的具體舉措，對推進(jìn)全省地下水資源有效保護(hù)、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生具有重要意義。

（二）制定條例是促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求

江蘇有豐富的地下水資源，但上世紀(jì)八十年代，蘇錫常地區(qū)由于大規(guī)模開發(fā)利用地下水，導(dǎo)致主采層地下水水位大幅下降，形成區(qū)域性地下水降落漏斗，并誘發(fā)了地面沉降、地裂縫等地質(zhì)災(zāi)害。為此，2000年我省出臺《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在蘇錫常地區(qū)限期禁止開采地下水的決定》，實(shí)現(xiàn)蘇錫常地區(qū)地下水全面禁采，同時接續(xù)在蘇中蘇北地區(qū)開展地下水限采壓采等工作。近年來，全省地下水水位持續(xù)穩(wěn)定回升，地下水開采量由高峰時的15億方下降至目前的2.5億方左右，蘇錫常地下水超采區(qū)已“摘帽”。目前我省開采的少量地下水主要用于對水質(zhì)有特殊要求的行業(yè)，是不可替代的重要水源。制定條例，確立地下水嚴(yán)格保護(hù)和高效利用的基礎(chǔ)性制度，進(jìn)一步優(yōu)化全省地下水管理措施，才能為我省地下水有效管理和科學(xué)保護(hù)提供法治保障，支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）制定條例是提升江蘇地下水管理能力的重要體現(xiàn)

我省水資源管理領(lǐng)域的立法走在全國前列，省水資源管理?xiàng)l例、水污染防治條例、關(guān)于在蘇錫常地區(qū)限期禁止開采地下水的決定等地方性法規(guī)，對地下水管理作了相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定比較分散，對落實(shí)國務(wù)院《地下水管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定的針對性不夠強(qiáng)。近年來，全省各地在地下水禁采和限采、地下水水權(quán)交易、地下水“雙控”等方面，探索積累了一些成功做法和經(jīng)驗(yàn)，需要通過立法加以固化。同時，地下水管理領(lǐng)域還存在局部地區(qū)地下水超采和污染、地下水儲備和疏干排水管理制度缺位、地下水狀況調(diào)查評價和動態(tài)監(jiān)測有待加強(qiáng)等問題。制定條例，有針對性地優(yōu)化相關(guān)管理制度，可以推動解決地下水節(jié)約保護(hù)和高效利用中的一些重點(diǎn)難點(diǎn)問題，全面提升我省地下水保護(hù)和管理水平。

二、制定條例的思路和過程

為做好條例制定工作，省人大相關(guān)專工委、省政府相關(guān)部門等立法參與方充分溝通、協(xié)商，統(tǒng)一立法的總體思路：一是始終把握好地下水嚴(yán)格保護(hù)和高效利用的關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化地下水資源調(diào)查評價、取水總量控制和水位控制、年度取水計(jì)劃、取水許可等地下水保護(hù)、利用的管理制度。二是完善地下水調(diào)查評價、取水許可和超采治理、污染防治等管理制度，并強(qiáng)化源頭監(jiān)管，進(jìn)一步明確生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任。三是解決基層實(shí)施取水許可的實(shí)踐管理難題，經(jīng)過實(shí)地調(diào)研和專家論證，并征求水利部相關(guān)司局意見，根據(jù)地下水循環(huán)規(guī)律、地下水專業(yè)分類，明確地下水可開發(fā)利用的區(qū)域和層位。

三、條例的主要內(nèi)容

條例共七章五十四條，主要從調(diào)查與規(guī)劃、節(jié)約與保護(hù)、超采治理、污染防治、監(jiān)督管理等方面作了規(guī)定。

（一）調(diào)查與規(guī)劃先行，推進(jìn)地下水資源保護(hù)。建立地下水資源調(diào)查評價制度，明確地下水資源調(diào)查評價、水文地質(zhì)勘查評價和地下水污染調(diào)查評價的主體、內(nèi)容、功能和工作要求。要求統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、地下水資源狀況、污染防治等因素，依法編制地下水保護(hù)利用、地下水污染防治等規(guī)劃。統(tǒng)籌建立全省地下水儲備制度，要求相關(guān)主管部門編制全省地下水儲備方案，明確地下水儲備布局、區(qū)域等內(nèi)容，相關(guān)市縣要科學(xué)劃定地下水儲備范圍，定期開展動態(tài)評估，制定保護(hù)措施。

（二）節(jié)約與保護(hù)并重，支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。規(guī)定對地下水實(shí)行取水總量控制和水位控制，綜合考慮地下水合理需求、用水結(jié)構(gòu)和用水定額等因素，分級制定地下水年度取水計(jì)劃。建立并完善地下水取水許可管理制度，嚴(yán)格規(guī)范取水許可審批要求。根據(jù)即將實(shí)施的水資源費(fèi)改稅政策，對依法依規(guī)繳納水資源費(fèi)（稅）作出規(guī)定。明確地下水開發(fā)利用實(shí)行用途管制、優(yōu)水優(yōu)用，要求按照取水許可證載明的事項(xiàng)取用地下水，不得擅自增加取水量、變更取水用途和取水地點(diǎn)。針對基層實(shí)施取水許可的實(shí)踐管理難題，根據(jù)地下水循環(huán)規(guī)律、地下水專業(yè)分類，明確地下水可開發(fā)利用的區(qū)域和層位，規(guī)定潛水、Ⅰ承壓、Ⅱ承壓、Ⅲ承壓孔隙水和裂隙水、巖溶水等與大氣降水和地表水體有水力聯(lián)系且能夠有效補(bǔ)給的地下水，在符合地下水保護(hù)利用規(guī)劃和地下水管控指標(biāo)等前提下，可以依法開發(fā)利用。此外，還對應(yīng)急備用飲用水水源的建設(shè)、水源井的管理及使用等作出規(guī)定。

（三）治理與防治齊抓，鞏固地下水改善成效。

細(xì)化禁采區(qū)和限采區(qū)管理制度，要求統(tǒng)籌考慮國家公布的地下水超采區(qū)、地下水利用情況以及地質(zhì)環(huán)境條件等因素，科學(xué)劃定地下水禁采區(qū)、限采區(qū)，明確禁采區(qū)內(nèi)除法定情形外禁止開采地下水、限采區(qū)內(nèi)禁止增加取用地下水總量。要求省有關(guān)部門和相關(guān)市縣編制地下水超采綜合治理方案，定期組織開展超采綜合治理效果評估。引導(dǎo)節(jié)水型社會建設(shè)，推進(jìn)替代水源、公共供水管網(wǎng)、海綿城市建設(shè)，推廣節(jié)約用水新技術(shù)、新工藝，逐步實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡。明確生產(chǎn)經(jīng)營者的地下水污染防治主體責(zé)任，對化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)和“一庫兩場兩區(qū)”的運(yùn)營、管理單位提出防滲漏、水質(zhì)監(jiān)測等要求，要求地下水污染防治重點(diǎn)排污單位依法安裝水污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備。此外，還對礦產(chǎn)資源開采、地下工程建設(shè)的預(yù)防保護(hù)措施，疏干排水的處理，農(nóng)業(yè)投入品的防污染等作出規(guī)定。

（四）監(jiān)督與管理并舉，提升地下水管理質(zhì)效。

明確地下水管理要遵循統(tǒng)籌規(guī)劃、節(jié)水優(yōu)先、高效利用、系統(tǒng)治理的原則，要求各級政府采取控制開采量、防治污染等措施，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行業(yè)、各領(lǐng)域有效保護(hù)和高效利用地下水。規(guī)定主管部門加強(qiáng)監(jiān)督管理，完善地下水監(jiān)測工作體系，推進(jìn)地下水監(jiān)測數(shù)字信息化，建立統(tǒng)一的地下水監(jiān)測站網(wǎng)，對地下水進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測。要求加強(qiáng)地下水取水工程的施工監(jiān)管，對地下水取水工程登記造冊，對報(bào)廢的礦井、鉆井、地下水取水工程及時實(shí)施封井或者回填。明確地?zé)崮荛_發(fā)利用項(xiàng)目的取水管理要求，要求根據(jù)水文地質(zhì)條件和地下水保護(hù)要求劃定禁止取水和限制取水范圍。要求建立地下水水位變化通報(bào)機(jī)制，對地下水水位動態(tài)跟蹤和分析預(yù)警，定期通報(bào)超過地下水水位控制指標(biāo)、地下水水位持續(xù)下降等地區(qū)范圍。此外，還明確了對地下水取水總量控制、水位控制、超采治理、污染防治目標(biāo)完成情況和制度建設(shè)、措施落實(shí)的監(jiān)督管理制度。