2019年，習(xí)近平總書記在全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)上海虹橋街道考察時，同參加法律草案意見建議征詢會的中外居民親切交談，首次提出全過程人民民主的重大論斷。在去年10月召開的中央人大工作會議上，習(xí)近平總書記對全過程人民民主重要思想作了全面深刻的闡述，強(qiáng)調(diào)：我國全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會主義民主。全國人大常委會推進(jìn)全過程人民民主建設(shè)，以科學(xué)立法、民主立法、依法立法的制度建設(shè)和豐富實(shí)踐，保障重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的，擘畫了一幅壯麗的全過程人民民主國家立法實(shí)踐全景圖。向社會公布法律草案征求意見作為國家立法的一項(xiàng)重要制度，為廣大人民群眾參與國家立法提供了直接、便捷、有效的途徑，彰顯了我國全過程人民民主的精神實(shí)質(zhì)和本質(zhì)特征，為堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主國家立法實(shí)踐添上了濃墨重彩的一筆。

向社會公布法律草案征求意見不斷發(fā)展和完善的歷程

新中國成立后，首個向社會公布征求意見的法律草案是1954年憲法（草案）。1954年6月，中央人民政府委員會第30次會議通過關(guān)于公布憲法草案的決議，并于次日公布，進(jìn)行全民討論，歷時兩個多月，共有1.5億人參加，開創(chuàng)了國家立法向社會公布法律草案征求意見的先河。迄今為止，這項(xiàng)制度已走過60余年的歷程，始終堅(jiān)持以民為本、立法為民的宗旨，實(shí)現(xiàn)了四個方面重大發(fā)展：性質(zhì)定位從一項(xiàng)重要工作方法發(fā)展為法律制度規(guī)范，適用范圍從部分法律案發(fā)展為所有法律案的全覆蓋，實(shí)施環(huán)節(jié)從初審單個環(huán)節(jié)發(fā)展為審議多個環(huán)節(jié)的全流程，依托的載體從報(bào)紙雜志發(fā)展為互聯(lián)網(wǎng)媒介。

（一）恢復(fù)階段（1982年至1999年）

改革開放后恢復(fù)國家立法工作，也逐步恢復(fù)了向社會公布法律草案征求意見工作。1982年4月五屆全國人大常委會通過公布憲法草案的決議，將憲法草案公布，廣泛征求意見，歷時近四個月，許多合理意見建議被采納。此后，全國人大常委會多次選擇社會關(guān)注的重要法律草案向社會全文公布征求意見，先后有全民所有制工業(yè)企業(yè)法(草案) 、行政訴訟法（草案）、集會游行示威法（草案）、土地管理法（修訂草案）、村民委員會組織法（修訂草案）、合同法（草案）等8部重要的法律草案在提請全國人大常委會初審后向社會全文公布征求意見。這一階段主要通過人民日報(bào)等中央主要媒體公布法律草案，并作廣泛宣傳，人民群眾通過信件的方式提出意見建議。

（二）規(guī)范階段（2000年至2007年）

2000年立法法出臺，對重要法律草案向社會公布征求意見工作作出明確規(guī)定。立法法第三十五條規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的重要的法律案，經(jīng)委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見?！睆?001年至2007年，先后有婚姻法（修正草案）、物權(quán)法(草案)、勞動合同法(草案)、就業(yè)促進(jìn)法(草案)、水污染防治法（修訂草案），經(jīng)委員長會議決定，向社會公布征求意見。這一階段，一是征求意見的載體完成轉(zhuǎn)型，由報(bào)紙雜志逐步轉(zhuǎn)為互聯(lián)網(wǎng)，為實(shí)現(xiàn)全過程人民民主提供了新的更為便捷的途徑。2005年7月，物權(quán)法（草案）在中國人大網(wǎng)公布，這是首次通過互聯(lián)網(wǎng)向社會公布征求意見，之后法律草案均通過中國人大網(wǎng)公布征求意見。二是征求意見工作受到社會廣泛關(guān)注，人民群眾積極參與，有關(guān)物權(quán)法(草案)、勞動合同法(草案)、就業(yè)促進(jìn)法(草案)等的社會公眾意見建議數(shù)量均超過萬條，其中勞動合同法（草案）收到意見建議近20萬條。

（三）深化階段（2008年至2012年）

2008年4月，十一屆全國人大常委會委員長會議決定，凡是常委會審議的法律草案，原則上都在中國人大網(wǎng)上公布。同年5月，全國人大常委會秘書長辦公會議通過了《全國人大機(jī)關(guān)向社會公布法律草案工作程序》，持續(xù)推進(jìn)法律草案向社會公布征求意見工作。這一階段，一是向社會公布征求意見的范圍實(shí)現(xiàn)初審法律草案的全覆蓋，有近50部法律草案向社會公布征求了意見，數(shù)量大幅度增加。二是相關(guān)工作流程、制度機(jī)制日趨成熟，法律草案向社會公布征求意見工作實(shí)現(xiàn)制度化、常態(tài)化。

（四）成形階段（2013年至今）

黨的十八大以來，全國人大常委會加強(qiáng)科學(xué)立法、民主立法，推動高質(zhì)量立法，人民群眾對國家立法工作也提出了更高的要求。2013年，十二屆全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)作出重要指示，要求二審后的法律草案也要向社會公布征求意見。2013年7月，環(huán)境保護(hù)法修正案（草案二審稿），首次就二審的法律草案向社會公布征求意見。此后，法律草案二次審議稿向社會公布，繼續(xù)征求社會公眾意見成為常態(tài)。2015年3月修改后的立法法進(jìn)一步完善了向社會公布法律草案征求意見的規(guī)定，明確列入常委會會議議程的法律案，應(yīng)當(dāng)在常委會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經(jīng)委員長會議決定不公布的除外；向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日；征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會通報(bào)。2015年12月委員長會議通過了《向社會公布法律草案征求意見工作規(guī)范》，2016年法工委印發(fā)了《向社會公布法律草案征求意見工作規(guī)程》，細(xì)化有關(guān)工作程序和要求。2021年修改后的全國人大議事規(guī)則對全過程人民民主作了規(guī)定，并明確規(guī)定準(zhǔn)備提請大會審議的法律草案，應(yīng)當(dāng)向社會公布，廣泛征求意見。正在修改的全國人大常委會議事規(guī)則也有類似規(guī)定。

向社會公布法律草案征求意見踐行全過程人民民主的做法和經(jīng)驗(yàn)

自2008年法律草案普遍向社會公布征求意見以來，截至2022年3月底，共有257件次法律草案在中國人大網(wǎng)向社會公布征求意見，參與人次150多萬，提出意見近530萬條。特別是十三屆全國人大常委會以來，人民群眾參與熱情更高，共有128件次法律草案向社會公布征求意見，參與人次近98萬，提出意見296萬多條，與之前十年的相關(guān)數(shù)據(jù)相比，向社會公布的法律草案的總數(shù)已經(jīng)超過之前十年的總數(shù)，參與人數(shù)是之前十年的近兩倍。

法律草案公開征求意見已經(jīng)成為人民群眾參與國家立法活動、國家立法機(jī)關(guān)吸納民意的重要途徑，具備了持續(xù)可得、全面廣泛、有效真實(shí)的顯著特征，充分保障國家立法機(jī)關(guān)密切聯(lián)系人民、傾聽人民心聲，充分保障國家重大立法決策體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益，將人民當(dāng)家作主具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到國家立法工作中，在起草、審議法律草案這一國家立法主體工作中形成了全過程人民民主的“微景觀”“小循環(huán)”。

（一）保障人民群眾暢通參與國家立法活動

習(xí)近平總書記指出，“要完善人大的民主民意表達(dá)平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機(jī)制”。經(jīng)過多年發(fā)展，尤其是黨的十八大以來，法律草案公開征求意見制度已較為成熟定型，既建立了運(yùn)行良好的國家立法民意表達(dá)平臺和載體，也形成了行之有效的吸納民意、匯集民智的工作機(jī)制，確保人民群眾呼聲原汁原味地直接反映到國家立法機(jī)關(guān)，為人民群眾暢通參與國家立法活動提供了制度保障。

在常委會會議結(jié)束后，一般都及時將法律草案向社會公布征求意見。中國人大網(wǎng)作為法律草案向社會公布征求意見的常態(tài)化平臺和載體，設(shè)置法律草案征求意見專欄，及時將法律草案向社會公眾公布，并設(shè)有專門的意見征集系統(tǒng)供人民群眾登錄提出意見建議。對關(guān)系群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的法律草案，除在中國人大網(wǎng)公布外，有些還通過主要新聞和網(wǎng)絡(luò)媒體予以全文公布。十三屆全國人大常委會成立以來，進(jìn)一步拓展公布征求意見平臺和載體的可得渠道，在國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫專欄和“全國人大”微信公眾號、客戶端等增加了意見征集系統(tǒng)接口。

人民群眾暢通參與還得益于法律草案向社會公布征求意見的內(nèi)部工作機(jī)制規(guī)范、有效運(yùn)行。在常委會會議召開期間，法工委相關(guān)處室相互協(xié)助，就法律草案公布的時間、內(nèi)容、期限等提出意見。經(jīng)批準(zhǔn)后，法工委與常委會辦公廳相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，提前做好相關(guān)文本核定、技術(shù)調(diào)試等準(zhǔn)備工作，確保在常委會會議結(jié)束當(dāng)天，及時將法律草案向社會公布征求意見。

（二）保障人民群眾持續(xù)參與國家立法活動

習(xí)近平總書記指出，一個國家民主不民主，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利。與圍繞選舉政治的資本主義民主不同，全過程人民民主改變了西方民主那種“一次性消費(fèi)”的選舉游戲，不是階段性、間歇性的，而是始終如一保持人民群眾依法參與政治活動的持續(xù)性狀態(tài)。國家立法是一個民主決策的過程，法律草案起草工作完成后，一般要經(jīng)過初審、二審和三審等多個審議修改環(huán)節(jié)。目前，法律草案在初審后、二審后原則上均要向社會公布征求意見，加上國務(wù)院提起審議的法律草案在起草階段也要向社會公布征求意見，保障了人民群眾在一部法律草案的各階段持續(xù)參與國家立法活動，豐富了國家立法決策“全鏈條”民主的內(nèi)涵。如疫苗管理法在立法過程中，國家市場監(jiān)管總局、國家藥品監(jiān)督管理局和國家衛(wèi)健委共同負(fù)責(zé)起草工作，2018年11月國家市場監(jiān)管總局在其官方網(wǎng)站上發(fā)出公告就疫苗管理法（征求意見稿）公開征求意見，國務(wù)院提請全國人大常委會審議后，全國人大常委會于2019年1月在中國人大網(wǎng)上將草案向社會公布征求意見。民法典草案（包括民法總則草案、各分編草案）全部或部分先后14次在中國人大網(wǎng)公開征求意見，其中民法總則草案公開征求意見3次，民法典各分編草案一并公開征求意見1次，民法典物權(quán)、合同、人格權(quán)、婚姻家庭、繼承、侵權(quán)責(zé)任等各分編草案分別公開征求意見9次，民法典草案公開征求意見1次，共有425762人次提出1021834條意見。

實(shí)踐中，每兩個月都會召開全國人大常委會會議，本屆以來經(jīng)常加開常委會會議，會議之后多則七八部、少則三四部法律草案向社會公布征求意見；征求意見時間一般為三十日，有時還會延長；在法律草案征求意見專欄中同時提供郵寄地址，人民群眾可以不受征求意見時間的限制，通過寫信方式隨時提出意見建議。從總體上看，人民群眾參與國家立法活動，可以從年頭到年尾全年參與，不受大會及其常委會會期的限制。

（三）保障人民群眾全面參與國家立法活動

習(xí)近平總書記指出，“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐”。法律草案向社會公布征求意見從一開始就面向全體人民，覆蓋全體人民。實(shí)踐中，工人、農(nóng)民、科學(xué)技術(shù)人員、醫(yī)務(wù)工作者、企業(yè)主、個體工商戶、公務(wù)員、事業(yè)單位職工、軍人等各行各業(yè)的人都參與到國家立法中，一些外國商會、協(xié)會和企業(yè)也參與進(jìn)來。人民群眾不僅可以通過中國人大網(wǎng)上的意見征集系統(tǒng)提出意見建議，還可以來信來函提出意見建議。如在物權(quán)法草案向社會公布征求意見期間，一位盲人寄來了一封盲文信，對野生動植物資源保護(hù)、不動產(chǎn)登記等提出了15條具體意見。相應(yīng)地，意見征集系統(tǒng)實(shí)行“零門檻”設(shè)置，人民群眾只要簡單的登錄就可以進(jìn)入系統(tǒng)，不必提供姓名等個人信息。

所有的法律草案都要向社會公布征求意見，而且法律草案的所有重要環(huán)節(jié)都要向社會公布征求意見。人民群眾既可以對法律草案的某個條文提出意見建議，也可以對整部法律和各章節(jié)提出總體意見建議；既可以對法律草案文本提出意見建議，也可以對法律草案說明或者修改情況匯報(bào)提出意見建議。

法律草案向社會公布征求意見不僅僅便于社會公眾參與國家立法，還具有一定輻射作用，一些法律草案公布后受到社會廣泛關(guān)注，帶動了更多的人群關(guān)注、參與國家立法活動。如2011年個人所得稅法修正草案向社會公布征求意見期間，新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)等網(wǎng)站設(shè)置專欄，超過了7萬人次參與討論。再如2020年未成年人保護(hù)法修訂草案向社會公布征求意見后，華東政法大學(xué)附屬中學(xué)的同學(xué)們專門設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷，面向全校師生和家長征集意見建議，全國人大常委會法工委還專門回信感謝和鼓勵同學(xué)們關(guān)心國家立法工作。

（四）保障人民群眾有效參與國家立法活動

習(xí)近平總書記指出，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的”。為做好法律草案向社會公布征求意見工作，保障人民群眾提出的意見建議充分反映到法律中，全國人大常委會法工委建立了意見建議匯總整理工作機(jī)制，指派熟悉法律草案情況的工作人員全程跟蹤，每天收集人民群眾意見建議，重要意見隨時報(bào)告；征求意見時間截止后，認(rèn)真歸納、整理，形成專門文字材料，作為常委會審議法律草案時的參閱資料。

民有所呼，法有所應(yīng)。全國人大常委會高度重視人民群眾提出的立法建議，在法律草案修改完善時予以認(rèn)真研究、積極采納。全國人大憲法法律委在提請常委會審議的法律草案修改情況的匯報(bào)中，對征求意見情況和采納情況予以說明。如在大氣污染防治法修訂草案向社會公布征求意見中，一些群眾提出限制機(jī)動車通行涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)慎重，建議刪去這一規(guī)定或者增加更加嚴(yán)格程序。據(jù)此，憲法法律委在修改情況的匯報(bào)中專門載明：“考慮到限制機(jī)動車通行的社會成本高，群眾反響大，可以不在本法中普遍授權(quán)實(shí)施，由地方根據(jù)具體情況在地方性法規(guī)中規(guī)定。建議刪去這一規(guī)定。”

2019年全國人大常委會法工委發(fā)言人制度建立后，在每次發(fā)言人例行記者會上都會集中反饋法律草案向社會公布征求意見情況，逐一介紹人民群眾對相關(guān)法律草案提出意見建議的數(shù)量、關(guān)注重點(diǎn)和采納情況，彰顯參與國家立法活動的有效性，提高人民群眾參與感獲得感。另外，對有的社會關(guān)注度較高的法律草案，還探索網(wǎng)絡(luò)訪談等形式，與人民群眾進(jìn)行進(jìn)一步溝通交流。如在車船稅法草案公開征求意見結(jié)束后，在中國人大網(wǎng)、新華網(wǎng)和人民網(wǎng)公布征求意見情況，并聯(lián)合舉辦網(wǎng)絡(luò)訪談。有的新聞媒體對此評論，全國人大常委會在車船稅法草案審議修改過程中，廣泛吸取社會公眾意見，使之更加符合群眾的期待，展現(xiàn)出了民主精神和民生情懷，體現(xiàn)對公民參與權(quán)的認(rèn)可、知情權(quán)的尊重。

向社會公布法律草案征求意見在發(fā)展全過程人民民主中繼續(xù)改進(jìn)完善

栗戰(zhàn)書委員長指出，“全國人大和地方各級人大要認(rèn)真貫徹落實(shí)發(fā)展全過程人民民主的要求，使人民依法享有的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)真實(shí)、生動、具體地體現(xiàn)在人大工作各方面各環(huán)節(jié)，確保黨和國家在決策環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)、監(jiān)督落實(shí)環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音，都有人民的參與”。貫徹落實(shí)中央人大工作會議要求，按照栗戰(zhàn)書委員長的要求，深入發(fā)展全過程人民民主，探索完善法律草案公開征求意見制度，不斷改進(jìn)工作，將人民群眾參與國家立法的大門越開越大、路越走越寬。

通過“全國人大”微信公眾號、客戶端等平臺推送法律草案公開征求意見的信息，讓更多的人民群眾知曉并參與進(jìn)來；適應(yīng)手機(jī)等移動端媒體興起的新情況，研究推動開發(fā)移動端征求意見系統(tǒng)，為人民群眾提供更為便捷的參與途徑；改進(jìn)征求意見的模塊和內(nèi)容，進(jìn)一步提高針對性、時效性；繼續(xù)做好意見采納情況的反饋，聚焦人民群眾關(guān)注的重點(diǎn)問題，讓人民群眾知道自己的意見不僅被立法機(jī)關(guān)聽到了，被認(rèn)真地研究、采納了，還實(shí)實(shí)在在推動解決急需的突出問題。

（作者單位：全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室）